土地出讓金問(wèn)題一直是審計“頑疾”，地方政府違規、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金等問(wèn)題屢屢出現。

　　“審計組進(jìn)駐后，要設聯(lián)絡(luò )員。在與審計人員溝通時(shí)，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚�！�

　　8月中旬開(kāi)始，全國土地財政審計工作全面展開(kāi)，某省級國土資源部門(mén)工作人員劉小壯(化名)為準備各種資料忙了有一段時(shí)間了，其中關(guān)于土地出讓金的資料準備更是小心加小心，全面再全面，因為這是此次審計的重點(diǎn)。

　　擔心的不僅僅是地方政府，一位私募基金的相關(guān)負責人告訴《國際金融報》記者，由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來(lái)源中占據較大比例，而與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及地方政府平臺融資項目有關(guān)的信托、資管及私募基金項目或亦將受到此次專(zhuān)項審計的波及。

　　數據顯示，2013年，地方政府土地出讓金收入創(chuàng )歷史新高，達到4.1萬(wàn)億元，自2004年全國土地開(kāi)始普遍實(shí)行“招拍掛”制度以來(lái)，全國土地出讓金收入上漲超7倍。在之前的三次小范圍的土地出讓金審計中，問(wèn)題就不少。

　　從市場(chǎng)反應看，公眾希望，此次審計是“醫治”地方土地財政的重要契機。一些專(zhuān)家甚至認為，這是為構建和完善合理的地方稅體系的前期重要準備。果真如此嗎?一位地方審計局工作人員坦言，“審計的對象是過(guò)往情況，對地方土地財政實(shí)質(zhì)性約束，仍然要等到審計結束后的處理環(huán)節�！�

　　好在不必等太久，兩個(gè)月后，審計報告將出爐。

　　15萬(wàn)億有多少貓膩

　　“今年選來(lái)選去，我們最后選了土地出讓金收支情況，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān)，肯定會(huì )涉及占用耕地問(wèn)題”

　　為期3個(gè)月的首次土地財政審計正在進(jìn)行。

　　在全國范圍審計之前，審計署在東西部各選一個(gè)省份試點(diǎn)。作為東部試點(diǎn)的遼寧省已于6月份審計結束，未被納入試點(diǎn)的省份，7月份前做好自查自糾工作。據《國際金融報》記者了解，審計工作于2014年8月中旬開(kāi)展，具體審計工作由各省(區)當地審計署特派辦牽頭，審計組成員則由特派辦和各地審計部門(mén)抽調的工作人員組成，審計直接對象是各市縣政府，審計方式為異地交叉審計，工作時(shí)間或截至10月末。

　　上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴躍進(jìn)告訴《國際金融報》記者，通過(guò)對土地財政“家底”審計，對土地財政的形成原因和其對社會(huì )經(jīng)濟運行帶來(lái)的不良影響，為下一步的改革尋找到合理有效的切入點(diǎn)，應該是此次審計最重要的目標。

　　土地財政項目龐雜，此次有無(wú)審計重點(diǎn)?

　　“今年選來(lái)選去，我們最后選了土地出讓金收支情況，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān)，肯定會(huì )涉及占用耕地問(wèn)題�！�2014年年初，國土資源審計工作就被列為今年審計署的重點(diǎn)工作。審計署副審計長(cháng)董大勝在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)透露了具體審計重點(diǎn)，2008年-2013年6年間，地方政府總計約15萬(wàn)億元的土地出讓金將成為審計重點(diǎn)之一。

　　前三次審計問(wèn)題多

　　“存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況”

　　自2004年全國土地開(kāi)始普遍實(shí)行“招拍掛”制度以來(lái)，全國土地出讓金收入持續攀升。2013年，地方政府土地出讓金收入創(chuàng )歷史新高，達到4.1萬(wàn)億元，同比增長(cháng)約45%，其中地方政府的土地出讓金收入占95%。10年以來(lái)，全國土地出讓金收入上漲超7倍。土地出讓金問(wèn)題一直是審計“頑疾”。

　　據記者了解，審計署分別于2007年、2009年、2011年對部分地區的土地資金做了審計工作。對比三次審計結果，地方政府違規、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預算管理等問(wèn)題屢屢出現。

　　2010年公布的審計結果顯示，11個(gè)市的674.81億元土地出讓收入管理不規范，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1%。如今，仍存在變相減免土地出讓金、欠征土地出讓金、挪用土地出讓金等情況。另外，據國土部披露，2013年全國46個(gè)城市共欠繳土地出讓金492億元。上海財經(jīng)大學(xué)教授胡怡建認為，“土地出讓金收入屬于政府性基金的一種，土地出讓收入未納入土地出讓金，不符合國家基金預算管理規定”。

　　地方人員正忙接待

　　“審計組進(jìn)駐后，還要設聯(lián)絡(luò )員。在和審計人員溝通時(shí)，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚”

　　此次對土地出讓金的審計具體查哪些東西呢?

　　一位省級國土資源部門(mén)工作人員告訴《國際金融報》記者，該省需要為審計部門(mén)準備土地出讓金等十幾項相關(guān)資料，“在土地出讓金方面，需準備土地出讓金收入明細、支出表、土地級別與基準地價(jià)、土地使用權證發(fā)放及融資情況等”。

　　關(guān)于土地出讓金審計中可能出現的核心問(wèn)題，上述工作人員透露，比如是否存在違規出讓土地的問(wèn)題，包括出讓主體不合法、未落實(shí)招拍掛出讓制度、違反國家供地政策、低價(jià)或零地價(jià)甚至負地價(jià)出讓土地、違規發(fā)證、出讓后擅自改變規劃條件等;是否存在應征未征、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金等問(wèn)題;是否存在人為加大土地開(kāi)發(fā)成本支出而降低土地出讓實(shí)際收益，違規使用、擠占、挪用土地出讓金等問(wèn)題都在審計范圍內，“審計組進(jìn)駐后，還要設聯(lián)絡(luò )員。在和審計人員溝通時(shí)，需要很多技巧，該解釋的事情一定要解釋清楚”。

　　被譽(yù)為“第二財政”的土地出讓金與當下的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目和地方政府的融資舉債都有著(zhù)密不可分的關(guān)聯(lián)，隨著(zhù)專(zhuān)項審計工作的開(kāi)展，相關(guān)問(wèn)題的處理或將對房地產(chǎn)土地開(kāi)發(fā)及政府融資帶來(lái)新的壓力。一位私募基金的相關(guān)負責人告訴記者，由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來(lái)源中占據較大比例，而與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及地方政府平臺融資項目有關(guān)的信托、資管及私募基金項目或亦將受到此次專(zhuān)項審計的波及。

　　為財稅改革做準備

　　“對地方土地財政實(shí)質(zhì)性約束，仍然要等到審計結束后的處理環(huán)節”

　　“土地財政”如何才能夠“取之于民用之于民”，這要在土地大審計之后才能夠下結論。中南財經(jīng)政法大學(xué)教授葉青預測，土地審計對當今社會(huì )的影響將會(huì )比債務(wù)審計更大。在多位財稅專(zhuān)家眼中，此次審計被看作為解決土地財政依賴(lài)做準備。

　　“分稅制改革是土地財政解決的關(guān)鍵。此次有關(guān)于土地財政的全面審計，可以全面了解地方錢(qián)袋子，有利于解決土地財政問(wèn)題�！辟Z康認為，地方財政困境的形成，更深層次上還在于制度因素，“其中，分稅制深化改革的不到位、中央與地方在財力與事權上的不匹配，導致地方政府長(cháng)期資金缺乏，只能過(guò)度依靠土地收入，這是土地財政等問(wèn)題沉疴不解的制度根源�！�

　　1994年實(shí)行分稅制之前，地方財政收入比較豐厚。分稅制之后，地方財力明顯減少。最近十年，地方的基礎設施建設任務(wù)并沒(méi)有因為地方財政自主支配的財力減少而減少，相反，隨著(zhù)地方主官政績(jì)觀(guān)的變化，在地方建設中往往出現“自我加壓”現象。僅靠地方財政收入、中央轉移支付、借債，無(wú)法完成建設任務(wù)。因此，地方財政越來(lái)越依賴(lài)于債務(wù)與土地，導致地方各級政府的債務(wù)大都與“土地財政”掛鉤。

　　“審計的對象是過(guò)往的情況�！币晃坏胤綄徲嬀止ぷ魅藛T坦言，“對地方土地財政實(shí)質(zhì)性約束，仍然要等到審計結束后的處理環(huán)節�！辟Z康指出，目前當務(wù)之急，要緩解地方財政困難，構建和完善合理的地方稅體系，特別是房地產(chǎn)稅要推行。

　　當然，探索中的房地產(chǎn)稅要替代目前近4萬(wàn)億規模的土地出讓金收入作為地方財政收入的主要來(lái)源，還需要相當時(shí)日。擺脫土地財政的出路，既要為地方政府尋找替代的財力來(lái)源，更要在“二元”土地管理制度、土地二級交易市場(chǎng)建設、住房與土地信息公開(kāi)聯(lián)網(wǎng)、合并或減免現行的土地與房地產(chǎn)稅費、取得盡可能廣泛的社會(huì )共識等方面，進(jìn)行系統性的前期鋪墊。

　　同濟大學(xué)財經(jīng)研究所所長(cháng)石建勛近日撰文指出，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，逐步實(shí)現土地“出讓收入”為主向“保有使用稅收收入”為主的轉型�？梢钥紤]取消財政專(zhuān)戶(hù)將土地出讓收入納入預算監管，并在有破產(chǎn)制度的前提下允許地方政府自主發(fā)債，健全對地方政府的約束機制。