改革開(kāi)放以來(lái)，開(kāi)發(fā)區成為不少地方經(jīng)濟增長(cháng)的“引擎”�！白猿梢惑w、獨立發(fā)展”使開(kāi)發(fā)區具有了靈活、創(chuàng )新的體制優(yōu)勢，但與此同時(shí)，區內、區外的巨大落差，不同功能區的惡性競爭也使開(kāi)發(fā)區呈現出“圍墻經(jīng)濟”的弊病。
　　如何破解“圍墻經(jīng)濟”，使開(kāi)發(fā)區的政策和體制優(yōu)勢在更大范圍內發(fā)揮作用，使其帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的潛能從區內走向區外？近年來(lái)，廣州大力推進(jìn)改革，將經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區、保稅區、出口加工區四種不同功能的國家級開(kāi)發(fā)區整合在一起，同時(shí)又積極探索開(kāi)發(fā)區與行政區的有機整合，形成國內獨特的“五區合一”管理模式，尋求區域的“和諧發(fā)展”。

為了避免惡性競爭，同時(shí)把各種政策優(yōu)勢充
分發(fā)揮，廣州自1998年開(kāi)始探索各種功能區的整合。

　　記者日前在各地采訪(fǎng)時(shí)，不少基層開(kāi)發(fā)區的干部反映，目前我國很可能已成為全世界開(kāi)發(fā)區種類(lèi)最多的國家：自1984年我國首設經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區，各種層次、不同功能的開(kāi)發(fā)區，包括經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區、保稅區、出口加工區、邊境經(jīng)濟合作區、旅游開(kāi)發(fā)區等大量涌現，種類(lèi)繁多，數不勝數。
　　一個(gè)城市內同時(shí)擁有好幾個(gè)不同功能的開(kāi)發(fā)區是目前非常普遍的現象，盡管功能不同，優(yōu)惠政策也各有所長(cháng)，但招商引資、發(fā)展經(jīng)濟是這些開(kāi)發(fā)區共同的任務(wù)。
　　廣州開(kāi)發(fā)區政研室主任沈奎說(shuō)，不同開(kāi)發(fā)區由不同的政府機構審批開(kāi)辦，如經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、保稅區等由商務(wù)部門(mén)主管，高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區由科技部門(mén)主管，盡管“招牌”不同，但大家的任務(wù)卻大同小異，這就難以避免地形成競爭，有時(shí)為了爭一個(gè)項目，一個(gè)城市不同的開(kāi)發(fā)區之間也會(huì )“明爭暗斗”，形成“血拼”之勢。
　　為了避免惡性競爭，同時(shí)把各種政策優(yōu)勢充分發(fā)揮，廣州自1998年開(kāi)始探索各種功能區的整合，先是將經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區與高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區兩個(gè)國家級開(kāi)發(fā)區實(shí)行合署辦公，此后又先后把兩個(gè)國家級的功能開(kāi)發(fā)區——出口加工區和保稅區合并進(jìn)來(lái)。2002年廣州市形成了全國惟一的“四區合一”管理體制，即四塊牌子(廣州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區、廣州出口加工區、廣州保稅區)，一套管理機構，覆蓋四個(gè)區域。

“四區合一”管理體制的成效，主要體現在四
個(gè)方面：行政資源整合，政策資源整合，規劃建設資源整合，招商資源整合。

　　經(jīng)過(guò)幾年的磨合，廣州開(kāi)發(fā)區不同功能區整合的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮：資源從分散走向整合，管理從“各自為政”走向高效：2002年以后全區地區生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值兩項主要經(jīng)濟指標以?xún)赡攴�一番的速度發(fā)展。目前，廣州開(kāi)發(fā)區主要經(jīng)濟指標已相當于90年代初廣州全市的總量水平，成為廣州經(jīng)濟增長(cháng)的重要“引擎”。據商務(wù)部公布的資料，2004、2005、2006年連續三年廣州開(kāi)發(fā)區的地區生產(chǎn)總值、財稅總收入等主要經(jīng)濟指標，在全國各國家級開(kāi)發(fā)區中位居前列。
　　據記者了解，“四區合一”管理體制的成效，主要體現在四個(gè)方面：
　　行政資源整合。以前是三個(gè)管委會(huì )(廣州出口加工區成立時(shí)沒(méi)有設管委會(huì )，由廣州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管委會(huì )下設管理辦管理)，合并后成為一套機構，人員編制沒(méi)有增加。合并前，區和區之間相互的協(xié)調成本很大，合并后，掛四塊牌子，公章全部保留，各職能部門(mén)全面覆蓋，從而大大節省了行政人員和協(xié)調成本，使行政效率大大提高。
　　政策資源整合�！八膮^合一”后，廣州開(kāi)發(fā)區擁有四個(gè)國家級經(jīng)濟功能區的牌子，在招商引資中，能夠滿(mǎn)足各類(lèi)投資者的政策需求，吸引各類(lèi)項目來(lái)區內投資發(fā)展。如一個(gè)跨國公司來(lái)我國投資，在投資生產(chǎn)性企業(yè)的同時(shí)，可能還需要設立研發(fā)中心，也可能需要對產(chǎn)品進(jìn)行分銷(xiāo)，或者保稅生產(chǎn)。按照原來(lái)的體制，這家跨國公司將要找不同的功能區，要面對不同的人，而“四區合一”則可以向投資者提供多元的服務(wù)，大大節約了投資成本。
　　規劃建設資源整合。以道路為例，由于分頭規劃，分頭建設，合并前一個(gè)區到另一個(gè)區往往出現“斷頭路”現象�！八膮^合并”后打破了行政門(mén)檻，實(shí)行統一規劃，統一開(kāi)發(fā)和管理，各種配套可以統一考慮。為了使四個(gè)區聯(lián)成一片，廣州開(kāi)發(fā)區分層次構建了交通網(wǎng)絡(luò )，一次性打通各個(gè)區塊之間的主干道。在排污、供熱等基礎設施建設上，實(shí)行統一規劃、統一建設、全面覆蓋，節省投資成本，實(shí)現集約化管理。
　　招商資源整合�！八膮^合并”后，避免了過(guò)去各區之間的相互競爭，由過(guò)去“各自為政”變?yōu)橐粋�(gè)整體，四個(gè)區的招商網(wǎng)絡(luò )、招商人才、招商渠道統一在一起，實(shí)行產(chǎn)業(yè)化招商，形成了招商合力。同時(shí)，功能分區更加明確，高新技術(shù)項目、一般工業(yè)項目和第三產(chǎn)業(yè)項目，可以相對分開(kāi)擺放，可根據各類(lèi)產(chǎn)業(yè)對環(huán)境的不同要求，進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設和配套。

從功能區向行政區延
伸：“一個(gè)領(lǐng)導中樞，兩條腿走路”。

　　不同功能區的整合使廣州開(kāi)發(fā)區獲得了加速發(fā)展的巨大動(dòng)力，但與此同時(shí)，新的矛盾也隨之出現。
　　經(jīng)歷了廣州開(kāi)發(fā)區20多年風(fēng)雨變革的廣州開(kāi)發(fā)區管委會(huì )副主任朱秉衡認為，作為一個(gè)經(jīng)濟功能區，在短期內，或在某一個(gè)局部有長(cháng)足的發(fā)展是不難做到的，但如果開(kāi)發(fā)區離開(kāi)了持續的發(fā)展觀(guān)來(lái)策劃未來(lái)，和城市的發(fā)展大局不融合起來(lái)，就會(huì )帶來(lái)很大的局限性。廣州開(kāi)發(fā)區自2000年以后，在全國不少開(kāi)發(fā)區發(fā)展面臨困難和瓶頸的情況下，取得超常規、爆發(fā)式發(fā)展，首先就是在思想上突破了“圍墻”，進(jìn)行重新規劃，實(shí)行四區合一，同時(shí)對城鄉一體化體制進(jìn)行了探索。
　　廣州開(kāi)發(fā)區政研室主任沈奎說(shuō)，上世紀八十年代我國開(kāi)發(fā)區剛剛起步時(shí)，主要功能是吸引外資，興辦現代工業(yè)，是希望在原有體制中“殺出一條血路”來(lái)，因而把很多的社會(huì )事務(wù)拋給了地方，是“輕裝上陣”的。但經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區已經(jīng)具備了很強的經(jīng)濟實(shí)力，還能把各種麻煩事拋給周邊的行政區不管嗎？
　　事實(shí)上，開(kāi)發(fā)區內與區外的差距正在越拉越大，一些地方流傳著(zhù)“區內是歐洲，區外是非洲”的說(shuō)法，而包括征地拆遷、失地農民就業(yè)、社會(huì )保障、教育、衛生、治安等在內的一系列社會(huì )管理事務(wù)也成為困擾開(kāi)發(fā)區發(fā)展的重要因素，迫切需要依靠所在行政區的力量來(lái)解決。2005年9月，廣州市進(jìn)行行政區劃改革，新設立蘿崗區，將廣州開(kāi)發(fā)區以及周邊原屬于不同行政區域的一些地區劃為蘿崗區管理范圍。
　　沈奎介紹，構建開(kāi)發(fā)區與所在行政區和諧發(fā)展的長(cháng)效機制，是當前我國開(kāi)發(fā)區發(fā)展中遇到的普遍性難題，并沒(méi)有一個(gè)標準答案，廣州的做法就是采取“一個(gè)領(lǐng)導中樞，兩條腿走路”的方法，開(kāi)發(fā)區和行政區采用一套領(lǐng)導班子，實(shí)行“統一領(lǐng)導，各有側重，優(yōu)勢互補，協(xié)調發(fā)展”的新體制。