開(kāi)出3.6億巨獎的河南安陽(yáng)這家彩票投注站在門(mén)頭上懸掛出宣傳條幅。這家投注站因為沾了巨額大獎的喜氣，生意紅紅火火，營(yíng)業(yè)額成倍攀升，不少外省市的彩民專(zhuān)程跑到這里購買(mǎi)彩票，期望能夠碰上好運氣。 新華社記者  趙鵬  攝

    眾所周知，彩票是政府為籌集公益事業(yè)資金而主導發(fā)行的，從誕生起便被國家政策賦予了公益屬性。彩票公益金即政府為支持社會(huì )公益事業(yè)發(fā)展，通過(guò)發(fā)行彩票籌集的專(zhuān)項財政資金�！皬倪@個(gè)角度講，修復彩票的公信力就是要進(jìn)行‘部門(mén)彩票’到‘國家彩票’的意識修正及其相關(guān)的制度安排”，財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康說(shuō)。

    華燈初上，“鐵桿”彩民老劉還是沒(méi)管住自己的腿，“情不自禁”地走進(jìn)了旁邊的福彩銷(xiāo)售點(diǎn)，身后隱約傳來(lái)老婆埋怨地絮叨。
    在北京南三環(huán)方莊橋南的第一個(gè)十字路口處，標有“中國福利彩票”的大幅燈箱矗在一間不到十平方米的房屋門(mén)口，氤氳霓虹中進(jìn)出者絡(luò )繹不絕———晚飯時(shí)分，正是這里人氣最旺的時(shí)候�；匮弁�去，不到20米的地方，老劉的麻辣燙攤正冒著(zhù)騰騰熱氣。
    10月27日，不上網(wǎng)的老劉還不知道，那筆近些天一直撩撥著(zhù)他神經(jīng)，迄今為止國內最高彩票獎金已在這一天被領(lǐng)走。和很多人一樣，他從一開(kāi)始就不相信這事那么“純粹”，88注，3.599億———哪兒會(huì )那么巧？

    質(zhì)疑不絕于耳

    逼仄的投注站里，彌漫著(zhù)香煙的味道�？傆心敲磶讉�(gè)人或十幾個(gè)人“駐守”在這里，他們對著(zhù)懸掛在墻上的福彩雙色球走勢圖苦思冥想，間或用筆在紙上“推算”，也有一籌莫展的，就那么無(wú)所適從地觀(guān)望。
    在老劉看來(lái)，中獎當然有運氣的成分，但也要掌握“參悟”的技巧。去年他花10塊錢(qián)中的那2700塊獎金就是這么費腦筋“算”出來(lái)的。
    和老劉一樣，有網(wǎng)友也懷疑，這其中肯定有貓膩，機選也不一定那么“清白”，“現在的高科技咱老百姓哪里能搞明白�！庇腥擞嬎氵^(guò)，這樣中頭獎的概率為1/17721088，機選且88倍投注，簡(jiǎn)直如傳說(shuō)般神奇。
    更讓人覺(jué)得蹊蹺的是，在此之前，網(wǎng)上就有河南網(wǎng)民發(fā)帖詢(xún)問(wèn)“假如中了3億巨獎該怎么花”，難道一切真的“實(shí)屬巧合”？
    網(wǎng)上的調查顯示，62.87%的網(wǎng)友認為，巨獎很可能有貓膩，另有33.53%的網(wǎng)友選擇“不好說(shuō)”。
    對于如潮質(zhì)疑，記者曾致電財政、民政、中國福利彩票發(fā)行管理中心等相關(guān)部門(mén)，然而，對方或委婉推脫“還不方便表態(tài)”，或直接拒絕透漏任何信息，截至發(fā)稿前，相關(guān)部門(mén)仍未給出任何回復。
    倒是河南省福利彩票發(fā)行中心曾為此幾度召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，宣布中獎?wù)鎸?shí)有效。最近的一次是10月28日，河南省福彩中心公開(kāi)的彩票得獎信息稱(chēng)“獲獎人化名安先生，中年男性，安陽(yáng)市人。安先生購買(mǎi)彩票三年多，當天自己花費1000多元購買(mǎi)了四張彩票，其中一張即為中獎彩票，完全系個(gè)人購買(mǎi)，過(guò)程公正透明不容置疑”。
    然而，種種猜測和質(zhì)疑并未因此而終結�！皩τ谶@種小概率事件，公眾的難以信任是完全可以理解的�！痹�某省福利彩發(fā)行中心一位負責人對《經(jīng)濟參考報》記者表示，一方面，我國《彩票管理條例》明確規定：各級銷(xiāo)售機構(包零售商)對中獎?wù)叩膫�(gè)人信息負有保密責任，未經(jīng)中獎?wù)弑救送�意，不得對外公開(kāi)中獎?wù)叩膫�(gè)人資料，另一方面，囿于彩票是一種不記名的憑證，當確認有人中獎、但中獎?wù)呱形刺崾局歇勄�，彩票機構無(wú)從知道確切的中獎?wù)咔闆r及相關(guān)彩票購買(mǎi)情況，所有這些都使得人們的好奇心無(wú)法得到很好的滿(mǎn)足。此外，福彩中心的發(fā)布會(huì )也可能會(huì )被認為是自說(shuō)自話(huà)，缺乏獨立性。
    不僅如此，這個(gè)積聚著(zhù)懷疑和不滿(mǎn)的強大螺旋還盤(pán)帶出此前一系列為人所共知的彩票弊案。從2001年湖北“體彩假球案”，2002年南寧“盜打彩票案”，2004年“彩世塔”彩票舞弊案，到2004年西安“寶馬彩票案”，2006年國內首例彩票銷(xiāo)售員利用監管漏洞空投套購巨額福利彩票案，2007年，國家體彩中心原副主任張偉華案，再到去年國內首起網(wǎng)絡(luò )盜竊彩票案……彩票公信力的下降已成不爭事實(shí)。
    “這些不僅給社會(huì )帶來(lái)了極大的危害，同時(shí)也使整個(gè)彩票業(yè)在人們心中的社會(huì )地位造成了嚴重負面影響�！敝袊�人民大學(xué)法學(xué)院教授王宗玉接受《經(jīng)濟參考報》采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。他認為，公信力、公開(kāi)的規則以及對規則的嚴格遵守是彩票業(yè)存在和發(fā)展的基礎，否則這就不是一個(gè)公平的博弈過(guò)程，而是一種欺詐行為。
    這讓人想起諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者劉易斯曾說(shuō)過(guò)的“彩票是一種使決定過(guò)程免受不正當影響的人人平等而且合理的方法�！�
    對此，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系教師李冬妍總結說(shuō)，質(zhì)疑的產(chǎn)生當然是有其客觀(guān)原因的，三億多巨獎產(chǎn)生后的種種傳聞以及中獎?wù)哒鎸?shí)情況的撲朔迷離埋下了質(zhì)疑的種子；而曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的多起彩票弊案如同催生質(zhì)疑的肥料；但彩票公益金籌集、使用、監管過(guò)程中的透明性不足、信息披露制度不健全才是質(zhì)疑得以存活的土壤。
    “而現在，這樣的‘修復’顯然已越來(lái)越迫切�！彼�接受《經(jīng)濟參考報》采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。

    修復始于公開(kāi)

    小魏也是投注站的�？�，但他從來(lái)不買(mǎi)雙色球和3D，他只買(mǎi)“快樂(lè )8”，3分鐘開(kāi)一次獎，自己可以守著(zhù)屏幕看現場(chǎng)開(kāi)獎“心里踏實(shí)”。因此，他會(huì )熱情地給新手們推薦“快樂(lè )8”，順便悄悄地告訴他們：“知道嗎？電視上播的雙色球開(kāi)獎都有假的……”
    其實(shí)“任何系統都不可能保證百分百不出問(wèn)題，這里系統不僅僅是IT系統，更包含人與機器設備合成的更廣泛意義上的系統。而保證這些系統有效運轉的前提就是公開(kāi)，這樣即使在某個(gè)環(huán)節出現一些小的瑕疵，也會(huì )因公開(kāi)而容易被理解�！鄙鲜龈２拾l(fā)行中心人士表示。
    當前，我國彩票制度中固然存在著(zhù)運營(yíng)管理、技術(shù)等方面的缺陷，但彩票資金使用等必要信息對公眾的公開(kāi)程度不夠、透明度不足，是造成彩票公信力下降的重要原因，因此“修復”公信力的路徑上，彩票行業(yè)在提升發(fā)行銷(xiāo)售系統、開(kāi)獎系統中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性，層層設防以加強安全性的同時(shí)，要在完善信息公開(kāi)與披露制度方面下“真功夫”。對此，王宗玉也頗為認同。
    李冬妍認為，就信息公開(kāi)制度而言，如果暫時(shí)拋開(kāi)個(gè)人隱私權與公眾知情權孰重孰輕的爭論，社會(huì )最關(guān)注的信息莫過(guò)于籌集到的公益金收入究竟是如何被使用的。政府如果無(wú)法將募集的公益金投向、使用效果公開(kāi)公告，必然招致更多的質(zhì)疑。
    《彩票管理條例》第三十七條規定，各級財政部門(mén)應當每年向本級人民政府報告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況，并向社會(huì )公告。
    目前，我國彩票公益金在各級政府中分配，又被安排到各類(lèi)社會(huì )公益事業(yè)發(fā)展中。以福利彩票為例，從2002年開(kāi)始，福利彩票公益金上繳中央財政專(zhuān)項用于支持社會(huì )保障、殘疾人事業(yè)、農村大病醫療救助、奧運工程建設等其他社會(huì )公益領(lǐng)域的金額業(yè)已超過(guò)300億元，實(shí)現了政府低風(fēng)險、高回報集聚社會(huì )閑散資金，支持社會(huì )福利和公益事業(yè)的制度設計。
    根據《政府信息公開(kāi)條例》，這些信息在資金流經(jīng)過(guò)的政府部門(mén)中應該查得到的�！暗�是，且不論當前我們的政府信息公開(kāi)制度本身就是不完善的，僅從彩票公益金整體角度來(lái)考慮，信息還是十分分散的！”李冬妍說(shuō)出她的擔憂(yōu)，如果要對這一問(wèn)題做以詳細的公告，就需要對信息加以集中，那么，應該由誰(shuí)來(lái)匯總、由誰(shuí)來(lái)公告、在什么信息平臺上、以何種方式向社會(huì )公告、公告哪些內容等等這些具體問(wèn)題都需要進(jìn)一步做出切實(shí)的制度安排與規定，才有可能實(shí)現彩票資金的透明操作。
    除此之外，有關(guān)人士還建議，應及時(shí)披露彩票發(fā)行銷(xiāo)售機構的財務(wù)管理相關(guān)信息，除特別規定以外，發(fā)行銷(xiāo)售機構所有記錄都應視為公共記錄并接受公眾審查，包括財務(wù)月報、年度審計報告、彩票購買(mǎi)的人文統計研究報告、彩票綜合效果研究報告、彩票安全可靠考核報告等等。

    警惕公益金成“私財”

    統計顯示，國務(wù)院自1987年批準發(fā)行社會(huì )福利有獎募捐券、1994年批準發(fā)行體育彩票以來(lái)，截止2008年底累計發(fā)行彩票5748億元。其中，發(fā)行福利彩票3364億元，發(fā)行體育彩票2384億元。今年前9個(gè)月累計，銷(xiāo)售彩票957.96億元。其中，福利彩票機構銷(xiāo)售546.91億元，體育彩票機構銷(xiāo)售411.05億元。
    根據國務(wù)院決定，從2001年起，彩票資金分割比例調整為：獎金不低于50%，福利金不低于35%，發(fā)行費用不高于15%。
    財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康指出，一定要警惕這一帶有公權力色彩的公益金成為某些人或某些部門(mén)的“私財”。
    政府對彩票公益金的預算管理就體現了這一不斷強化與規范的過(guò)程。
    2004年7月，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號)中明確指出，彩票公益金屬于政府非稅收入管理范圍，對彩票公益金實(shí)行專(zhuān)項預算管理，提高彩票公益金使用效益。
    2006年，財政部下發(fā)了《政府收支分類(lèi)改革方案》，并制定了《2007年政府收支分類(lèi)科目》。其中，對彩票資金收入的預算科目做出了更加準確的安排，彩票公益金計入預算外財政專(zhuān)戶(hù)收入。這使彩票公益金的財政管理進(jìn)一步規范。
    2007年11月，財政部下發(fā)關(guān)于《彩票公益金管理辦法》的通知(財綜〔2007〕83號)，指出將彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預算，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，結余結轉下年繼續使用，不得用于平衡一般預算。
    由對彩票公益金的政府非稅收入定性、到預算外財政專(zhuān)戶(hù)資金管理、再到政府性基金管理，不難看到，彩票公益金的財政預算管理已經(jīng)嘗試變革。
    此外，還有學(xué)者建議，公益金經(jīng)論證確定使用計劃、投資方向后，應嚴格參照執行并定期將經(jīng)營(yíng)的會(huì )計報表報送財政部門(mén)，每年向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布年度決算報告，同時(shí)接受審計部門(mén)對彩票公益金的使用進(jìn)行專(zhuān)項審計。
    當然，管理遠不止于此�！肮芾碚摺泵媾R的窘境至今仍沒(méi)有“整改”出路�！柏斦�部門(mén)雖然對彩票籌集到的公益金具有管理權，但其本身對彩票發(fā)行、銷(xiāo)售、開(kāi)獎環(huán)節的監管職能與執法能力仍遠不能滿(mǎn)足現實(shí)需求的�！崩疃�妍指出。
    《彩票管理條例》中提到，“國務(wù)院財政部門(mén)負責全國的彩票監督管理工作。國務(wù)院民政部門(mén)、體育行政部門(mén)按照各自的職責分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作……縣級以上各級人民政府公安機關(guān)和縣級以上工商行政管理機關(guān)，在各自的職責范圍內，依法查處非法彩票，維護彩票市場(chǎng)秩序�！钡�由于并沒(méi)有相應的配套細則，各部門(mén)管什么、該怎么管等細節問(wèn)題在短期內仍很難有定論，更遑論實(shí)施和執行。

    破除“第三方”崇拜

    事實(shí)上，監管部門(mén)既是“裁判員”又是“運動(dòng)員”的雙重身份一直是人們爭論的焦點(diǎn)，有觀(guān)點(diǎn)認為我國正是缺乏專(zhuān)門(mén)且獨立的彩票事務(wù)監管機構才難以紓解當前居高不下的彩票信任危機。
    一些網(wǎng)站的調查問(wèn)卷也顯示，有六成網(wǎng)民建議設立獨立的彩票監管機構，以在機構設置層面完善監督體系，保障彩票業(yè)的公信力。
    的確，在美國就設有彩票委員會(huì )及全國賭博影響委員會(huì )，香港也有獨立專(zhuān)責博彩事務(wù)管理委員會(huì )，隨著(zhù)我國博彩業(yè)的開(kāi)放和政企分開(kāi)的完善，借鑒一些通行的做法似乎更有利于保障日常監管與管理中的執行力度。
    持上述觀(guān)點(diǎn)的人士建議，我國應建立專(zhuān)業(yè)化的代表第三方的監管機構，并制定一系列權威性的監管規則，保證彩票發(fā)行與銷(xiāo)售過(guò)程中的公平、公開(kāi)、公正，使彩票市場(chǎng)的監管專(zhuān)門(mén)化、制度化和常規化。
    然而，王宗玉對此并不認同，“就目前來(lái)看，建立類(lèi)似的機構似乎還沒(méi)有必要，難道每一個(gè)行業(yè)都要設立一個(gè)委員會(huì )和監管機構？”他認為，網(wǎng)民建議設立彩票事務(wù)監管機構的初衷可以理解，但這樣一個(gè)彩票事務(wù)監管機構能解決眼下彩票業(yè)面臨的公信力危機嗎？且不說(shuō)新老兩個(gè)監管機構面臨著(zhù)監管職責如何劃分的難題，恐怕到時(shí)誰(shuí)來(lái)監管這個(gè)“彩票事務(wù)監管機構”又成為新的問(wèn)題。我們的問(wèn)題關(guān)鍵在于規定的執行和落實(shí)、執法的環(huán)境、社會(huì )的環(huán)境、行業(yè)操守、人們的道德底線(xiàn)問(wèn)題。
    “而且一個(gè)非�，F實(shí)的問(wèn)題是，這樣一個(gè)獨立的行政機構的運行成本將會(huì )最終分攤到納稅人頭上�！鄙鲜鲈�某省福利彩票發(fā)行中心人士提醒。
    他還指出，同樣的道理，諸如彩票發(fā)行銷(xiāo)售過(guò)程中的第三方認證、第三方調查等主張雖說(shuō)“未嘗不可”，但也面臨類(lèi)似問(wèn)題。支撐起其“認證”、“調查”的成本誰(shuí)來(lái)承擔？這些認證、調查的范圍如何確定，相應機制和平臺又在哪里，這么多“第三方”真的就能實(shí)現完全獨立和客觀(guān)嗎？如果仍需另外的“第三方”對其進(jìn)行規制，那就是一個(gè)連綿不絕無(wú)休無(wú)止的事情。
    “3.6億巨獎，在彩票行業(yè)來(lái)說(shuō)是件大事。不過(guò)，我們做任何事情都要在資源與效果間尋求平衡，力求合理分配社會(huì )資源，那種只要發(fā)現監管存在問(wèn)題，都要設立一個(gè)所謂的獨立‘第三方’機構來(lái)完善的思維并不可取�！鄙鲜鋈耸空f(shuō)。
    顯而易見(jiàn)，破除“第三方”崇拜，完善現有的監管機制、讓監管規定落到實(shí)處便成為當務(wù)之急，而這也得到了被訪(fǎng)者的一致認同。

    講法律講誠信

    彩票的健康發(fā)展與健全的法律體制是分不開(kāi)的，一個(gè)網(wǎng)狀的法律約束機制正在形成，不僅彩票發(fā)行的程序、發(fā)行方式、開(kāi)獎方式、開(kāi)獎程序、資金的分配及使用、彩票信息披露等規范在逐漸完善，在司法實(shí)踐中，出現彩票類(lèi)犯罪如何定罪已經(jīng)取得了一定的突破。
    2009年4月22日，國務(wù)院第58次常務(wù)會(huì )議通過(guò)了《彩票管理條例》，以第554號國務(wù)院令公布，明確自2009年7月1日起施行。這一舉措被認為是中國彩票發(fā)展史上的里程碑，將引導彩票事業(yè)走向法制化的健康發(fā)展軌道。但王宗玉也指出，《彩票管理條例》如何執行和落實(shí)很關(guān)鍵，該條例的落實(shí)比條例的制定更重要，也更難。
    當然，防患未然總好過(guò)以儆效尤，“尤其是對那些彩票系統的從業(yè)人員”，一位業(yè)內人士說(shuō)。
    有關(guān)數據表明，全國福利彩票系統共有43萬(wàn)多個(gè)從業(yè)人員。其中，電腦彩票銷(xiāo)售員約220000多人；網(wǎng)點(diǎn)即開(kāi)票銷(xiāo)售人員200000人；中央、省、地(市)三級發(fā)行、銷(xiāo)售機構種類(lèi)管理人員7000多人……福利彩票系統的銷(xiāo)售人員中，初中文化程度占74%，高中占20%，大專(zhuān)以上占6%。
    強化這些從業(yè)人員的誠信意識是構建彩票機構誠信系統的一個(gè)不容小覷的因素。因此，各級彩票機構要特別重視對員工誠信意識的教育和誠信道德培養，建立相應誠信獎懲機制。不管怎樣，彩票業(yè)本身的法律制度、運行、監管機制不健全、不規范是彩票市場(chǎng)誠信缺失的內部原因，而社會(huì )大環(huán)境的影響是彩票市場(chǎng)的誠信缺失的外部原因。彩票市場(chǎng)的誠信缺失，是社會(huì )現象在彩票市場(chǎng)的反映，并非偶然，因此解決彩票市場(chǎng)的誠信缺失不單純是彩票業(yè)自己的事情，而是要從中國社會(huì )全局出發(fā)，針對中國彩票市場(chǎng)的現狀解決問(wèn)題，才是“治本”的關(guān)鍵。
    懷疑也好，爭論也罷，3.6億巨獎最終還是“眼睜睜”落入中獎?wù)吣抑�。圍繞這筆巨獎的爭論或許還會(huì )繼續，但愿這種爭論成為修復中國彩票公信力的契機。