為切實(shí)掌握農村低保制度實(shí)施中的第一手資料，進(jìn)一步完善和規范農村低保工作，民政部近期在全國組織開(kāi)展了“農村低保百村調查”活動(dòng)，通過(guò)入戶(hù)問(wèn)卷調查等方式，切實(shí)掌握實(shí)情。民政部日前在黃山召開(kāi)的農村低保形勢分析會(huì )上，安徽、北京、河北、吉林、江西、廣東等十六個(gè)省市民政部門(mén)的相關(guān)調查結果顯示，我國農村低保工作雖然取得了豐碩成果，但仍亟須采取措施解決建立科學(xué)有效、簡(jiǎn)便易行的低保對象確定方法、建立以制度保障為主、臨時(shí)救助為輔的科學(xué)救助方式、應盡早解決農村低保工作隊伍和能力建設等三大問(wèn)題。

家庭收入難于核定

   自農村低保制度建立以來(lái)，一直將家庭收入核算作為核心手段，輔之以民主評議方式，來(lái)共同確定低保對象。各地民政部門(mén)普遍反映，家庭收入難于核定的問(wèn)題已經(jīng)成為困擾基層低保工作科學(xué)高效運行的瓶頸。必須研究建立科學(xué)有效、簡(jiǎn)便易行的低保對象確定辦法。
    調查發(fā)現，農村家庭收入難以準確計算。由于賣(mài)糧食等實(shí)物收入在農村居民收入中占相當比重，在價(jià)值轉化過(guò)程中，存在較大的隨意性；除農作物收成的季節性及受自然災害影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，增大了收入的不穩定性；我國的個(gè)人所得稅制度尚未完善，導致了大量農村家庭收入的隱蔽性。
    以農民種植水稻為例，江西省民政廳在調查中發(fā)現，鄱陽(yáng)縣地處平原每年可種植兩季，1畝地每年收入可達800元；而資溪縣地處山區每年只能種植一季，產(chǎn)量也相對較低，1畝地每年收入只有300元左右。即使是同一個(gè)地方，種養同一種作物，由于種養水平有高低，每個(gè)家庭的收入也是不同的。因此，要精確核實(shí)農民的種養殖收入很難。
    江西省民政廳調查結果顯示，與城市家庭相比，農村家庭的收入較為隱蔽，很難詳細核實(shí)。如農民農閑時(shí)做點(diǎn)小工，可以是50元一天，也可以是30元一天，有時(shí)候一個(gè)月做20天，有時(shí)候一個(gè)月只做幾天，這些都不是固定的，只有村民自己清楚。還有農民的外出務(wù)工收入更難以掌握。
    專(zhuān)家認為，以家庭收入計算作為農村低保對象認定的重要手段不適用于農村。一方面全國絕大多數省份的農村低保均采取定額補助方式，那么投入大量工作精力來(lái)計算根本無(wú)法精確計算的家庭收入，對于對象確定工作意義不大；另一方面，這種方法在制度建設上人為地增加了農村低保對象確認的難度，牽扯了基層大量工作精力，客觀(guān)上反而給低保工作的公平、公正帶來(lái)了一定程度的影響。

 建立科學(xué)救助方式勢在必行

    從目前各省調查掌握的情況看，全面建設農村低保制度的配套措施仍不完善，農村低保制度在與農村其他社會(huì )保障制度銜接上缺乏協(xié)調性。
    一方面，隨著(zhù)進(jìn)城務(wù)工人員的增加，人口的流動(dòng)性不斷加大，城鄉界限正在變得日益模糊。而目前，在低保保障標準和補助水平上，城鄉差異較大。吉林省在調查中，許多村民反映農村低保補助水平太低，反映低保金太低的占所調查對象比例最高達到92．4％。就吉林省而言，農村低保月均補助水平只占城市的37%，而這種救助待遇的不平等則造成了新的城鄉差別。
    另一方面，由于收入核定難，基層在低保對象的認定上，往往回避模糊的家庭收入，而從顯而易見(jiàn)的大病、殘疾等特征入手，圈定低保對象，導致個(gè)別雖有成員患大病但家境殷實(shí)的家庭也享受了低保。專(zhuān)家認為，從這個(gè)角度來(lái)看，農村低保的保障面不是小了，而是大了。
    從與會(huì )各省民政部門(mén)提供的調查情況看，各地低保對象中相當一部分是由于疾病、突發(fā)事件、自然災害等導致的臨時(shí)貧困，而目前由于臨時(shí)救助制度尚不完善，致使許多壓力都集中反映到了農村低保工作上。臨時(shí)救助的不到位，被迫拓寬了農村低保的保障面，制約了低保對象的動(dòng)態(tài)管理，降低了低保資金的使用效能，影響了保障效果。
    與會(huì )省市民政廳負責人表示，一方面我們應該將那些“不救不活”的常年貧困對象納入低保保障范圍，大幅度提高標準重點(diǎn)保障；另一方面，應該拿出部分資金重點(diǎn)用于開(kāi)展臨時(shí)救助，使之作為低保制度的補充，從而健全  “退出機制”，改變農村低�！爸贿M(jìn)不出”的局面，緩解目前低保工作中存在的矛盾。同時(shí)，還要加強與相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調，力爭在不斷加大農村低保和臨時(shí)救助力度的基礎上，加強專(zhuān)項救助，做到以農村低保為基礎、臨時(shí)救助為補充，與教育救助、醫療救助等專(zhuān)項救助相結合，加強制度銜接與整合，使之統籌協(xié)調發(fā)展，早日形成覆蓋農村居民的全方位立體救助格局。

應盡早解決低保工作能力建設

   吉林省民政廳的調查顯示，目前，吉林省農村低保對象人數已達到100萬(wàn)人，保障資金也由制度建立之初的9630萬(wàn)元，增加到今年的7.5087億元，這么龐大的人群和資金量，全省僅由76名專(zhuān)職工作人員來(lái)管理，工作人員與低保對象比例為1：10605，難以實(shí)施有效的管理。由于沒(méi)有統一、有效的組織體系，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機構、專(zhuān)職人員和專(zhuān)項經(jīng)費，導致縣鄉兩級對低保對象的管理、低保資金的監管等方面處于缺失狀態(tài)，嚴重影響了農村低保事業(yè)的健康發(fā)展。
    以吉林省大安市為例，民政局救災科僅有4人，全市有農村低保對象22939人。除農村低保工作外，該科這4人還要負責全市災情信息管理、春冬救災救濟款物發(fā)放、農村五保供養對象審批、農村福利中心管理、農村醫療救助和農村困難戶(hù)泥草房改造等多項工作，日常業(yè)務(wù)量很大，工作人員都超負荷工作，無(wú)法對農村低保實(shí)施有效的管理。
   據廣東省民政廳統計，目前廣東全省21個(gè)地級以上市中，只有8個(gè)市獨立成立了低�？�，123個(gè)縣(市、區)中，只有25個(gè)市縣(市、區)獨立成立低保股。其他市、縣雖然有少部分成立低�？�(股)，但與救災救濟科(股)合署辦公，其余市、縣沒(méi)有成立低�？�(股)，低保工作由救災救濟科(股)承擔。全省低保工作任務(wù)重、低保工作人員少的矛盾比較突出。
   因而，相關(guān)專(zhuān)家認為，建立自上而下的組織機構，明確人員編制和經(jīng)費保障，才能從根本上解決低保工作能力建設問(wèn)題。