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《中華人民共和國物權法》將于2007年10月1日實(shí)施。作為調整我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的基本法，《物權法》中有關(guān)“公共利益”的規定尤其引人注目�！段餀喾ā返谒氖䲢l規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。那么，何為“公共利益”，如何防止征收單位假公濟私？這是《物權法》實(shí)施的關(guān)鍵問(wèn)題之一，也是法學(xué)家們熱議的話(huà)題。
“公共利益”應該是社會(huì )公眾可以無(wú)償享有的利益
上海政法學(xué)院教授湯嘯天對記者說(shuō)：“公共利益問(wèn)題，當前在征收領(lǐng)域表現得尤其突出�！彼硎�，對于如何界定公共利益，國內不少法學(xué)家認為應該是“概括性表達加上列舉”。湯嘯天個(gè)人認為，公共利益的概念應該是：“呈現為開(kāi)放狀態(tài)，社會(huì )公眾可以無(wú)償享有的利益�！北热绻簿G地，如果不是開(kāi)放狀態(tài)，就不是公共利益。譬如，上海蘇州河沿河一些小區，把蘇州河岸線(xiàn)圈入小區內部，不準外人入內，這就不是公共利益。再比如，政府搞豪華樓堂館所建設，嘴上說(shuō)是為了公共利益，說(shuō)要培訓干部、為百姓服務(wù)，其實(shí)不向老百姓開(kāi)放，只有官員和政府的貴客才能享受得到，就不是公共利益。
湯嘯天指出，當前有一種現象值得關(guān)注，就是公共利益和非公共利益混雜。例如，交通樞紐的一、二層造地鐵大廳，上面造商業(yè)寫(xiě)字樓；有的地方修建廣場(chǎng)，但是造了地下車(chē)庫、商業(yè)街。
“政府部門(mén)在征收的時(shí)候，要明確兩個(gè)原則：明示，分利。政府應該把這種情況講清楚，對被征收人的補償要加上去。切忌對群眾‘打悶包’，遮遮掩掩，這樣搞雖然征收阻力會(huì )小一點(diǎn)，但是會(huì )失信于民，帶來(lái)諸多后遺癥，老百姓當然要反對�！睖珖[天說(shuō)。
北京大學(xué)姜明安教授在一些研討會(huì )場(chǎng)合多次提出，公共利益的概念是“只涉及國家安全和廣大社會(huì )公眾福祉的利益�！彼J為，如果要加以列舉，我國臺灣地區的“土地法”列舉的九個(gè)方面可以借鑒：國防設備；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共衛生；政府機關(guān)、地方自治機關(guān)及其他公共建設；教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；國營(yíng)事業(yè)；其他由政府興辦、以公共利益為目的之事業(yè)。
具體案例具體分析完善界定程序規則
復旦大學(xué)法學(xué)院教授王全弟對記者說(shuō)，《物權法》作為基本大法，它對公共利益的界定不應該具體化，也難以具體化。事實(shí)上，籠統地對公共利益進(jìn)行界定是比較難的，要具體案例具體分析，就某一個(gè)個(gè)案來(lái)確定比較科學(xué)、準確。目前學(xué)界傾向于通過(guò)三個(gè)渠道來(lái)界定公共利益：第一，通過(guò)不同的立法來(lái)確立公共利益，如制訂或修訂《征地拆遷法》、《土地管理法》、《物業(yè)管理法》；第二，把公共利益類(lèi)型化，如征地拆遷的公共利益等；第三，不要籠統地對公共利益本身進(jìn)行界定，而是對界定具體公共利益的部門(mén)、單位設立權限限制、程序限制。
王全弟個(gè)人傾向于第三種方案：在碰到具體問(wèn)題時(shí)，比如征地、拆遷等，要給某個(gè)單位、某級政府限定權限、程序，規定碰到具體問(wèn)題時(shí)由哪個(gè)部門(mén)牽頭，如何組織專(zhuān)家、人大代表、政協(xié)委員、群眾代表聽(tīng)證，等等。在個(gè)案界定公共利益的前提下，立法主要解決的是程序設計問(wèn)題，要對權限、程序等問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)、嚴格的規定。制定程序需要多么慎重，需要多聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，要切實(shí)做到以人為本。
“現在征地、拆遷等也有程序，但是不少程序走歪掉了，比如聽(tīng)證會(huì )變成了‘假聽(tīng)證’，這都是制度設計問(wèn)題�！蓖跞苷f(shuō)。
界定公共利益還需要監督的程序，最后可以起訴到法院。如果群眾和實(shí)務(wù)操作部門(mén)之間有糾紛，到法院打官司，法院首先審查的就是程序，如果程序不完整、不合法或者是擺樣子，法院根本不用看實(shí)體，直接就可以判界定部門(mén)敗訴。當然，如果程序合法合規，從理論上講法院基本就沒(méi)有理由判決行政部門(mén)敗訴。監督還包括群眾監督、團體監督、監察部門(mén)監督，最后是司法部門(mén)。從司法角度看，除了法院監督，還有檢察監督。
在涉及征收的公共利益界定程序方面，浙江大學(xué)胡建淼教授提出，要做三方面的審查：第一，審查該特定征收行為是否有相應的特定法律法規作依據；第二，審查該行為受益人身份，即使是國家機關(guān)搞建設，但如果只是滿(mǎn)足私人利益，就不屬于公共利益；第三，法官要對征收目的作全方位考察，這屬于民法中的確認之訴范疇。
決策過(guò)程必須十分慎重
華東政法大學(xué)教授鄒榮認為，從實(shí)體上來(lái)看，什么叫公共利益，在全世界都很難界定，不同的歷史階段、不同的國家都不一樣。與其尋求判斷標準，不如設計完備的程序規則。比如，最近北京酒仙橋地區進(jìn)行拆遷投票，這個(gè)地區的拆遷是否涉及公共利益，不同人有不同的答案。但是，在程序上，首先要交給公眾決定。
鄒榮指出，當前存在的主要問(wèn)題在于，政府決策過(guò)程中沒(méi)有引入公共參與，缺乏程序規則，很多只是到操作階段、流水線(xiàn)運轉后才有的。
“例如城市拆遷，決定拆遷時(shí)沒(méi)有人咨詢(xún)群眾意見(jiàn)，到做了決定、開(kāi)始動(dòng)手之后，有群眾質(zhì)疑、反對，政府再做出強遷決定，拆遷公司實(shí)施強行拆除。這種事情從程序上看政府沒(méi)錯，法院判決一般也支持政府，但實(shí)際影響是很壞的�！编u榮說(shuō)，“我們在確定涉及是否公共利益的問(wèn)題時(shí)，應該廣泛采取公眾聽(tīng)證的方法。如果對是否公共利益存有爭議，應該在決定、實(shí)施前提交相關(guān)仲裁部門(mén)，特別是讓法院來(lái)裁決�！� |