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2010-07-05 作者：時(shí)紅秀/國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部 來(lái)源：中國經(jīng)濟時(shí)報
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跟以往相同，如今的“政府融資平臺”究竟有多少，全國各地、各層級的地方政府債務(wù)規模到底有多大，從公開(kāi)資料看，仍然缺乏準數。不過(guò)披露出來(lái)的數據卻一個(gè)比一個(gè)大：如較早的，截止到２００９年５月末的統計數據顯示，全國政府融資平臺有３８００多家，其中７０％以上為縣區級政府的平臺公司。它們的負債總額由２００８年初的１．７萬(wàn)億元，在不到一年半時(shí)間里升至５．２６萬(wàn)億元，其中８５％來(lái)自銀行貸款。之后，銀監會(huì )一份資料透露，到２００９年６月末，全國各省、自治區、直轄市及其以下各級政府設立的平臺公司合計達８２２１家，其中縣級政府平臺公司４９０７家，銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達８．８萬(wàn)億元，貸款余額超過(guò)５．５６萬(wàn)億元，幾乎相當于中央政府的國債余額。再后來(lái)，媒體引用較多的數據是：１、根據財政部財科所估算，２００７年末地方政府債務(wù)約４萬(wàn)億元，其中融資平臺債務(wù)約１萬(wàn)億元；２、２００９年５月份銀監會(huì )最新數據，地方融資平臺的債務(wù)為７．３８萬(wàn)億元；３、據估算，２００９年末地方政府債務(wù)規模將接近１１萬(wàn)億元，相當于２００９年地方本級財政收入的３倍。
�。玻埃保澳辏对拢玻橙�，在十一屆全國人大常委會(huì )上，審計署公布了該署審計調查的１８個(gè)省、１６個(gè)市和３６個(gè)縣本級財政數據。其中顯示，截至２００９年底，上述地方各級融資平臺公司３０７家，其政府性債務(wù)余額共計１．４５萬(wàn)億元，分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的４４
％、７１％和７８％。這些地方政府的債務(wù)總額近２．８萬(wàn)億元。其中，２００９年以前形成的債務(wù)余額約１．７５萬(wàn)億元，當年新增約１．０４萬(wàn)億元。審計還發(fā)現，各地融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占本級債務(wù)余額的一半以上。
要監管和控制，首要條件是數據準確、規模清晰。６月２３日，全國人大財經(jīng)委向全國人大常委會(huì )報告２００９年中央決算審查結果時(shí)提出：要嚴格政府債務(wù)管理，科學(xué)界定政府債務(wù)口徑，核實(shí)并向全國人大常委會(huì )報告政府債務(wù)情況。問(wèn)題是，地方政府債務(wù)數據，自產(chǎn)生以來(lái)就一直缺乏統一和公開(kāi)的數據。其中一個(gè)原因是分類(lèi)和認定缺乏明確的規則。財政部曾經(jīng)比照世界銀行的一個(gè)分類(lèi)方法下發(fā)了統計方法，即將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，兩者之中各自再細分出顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，然后依照一定的折算率計算出債務(wù)總規模。這在技術(shù)上并不難。問(wèn)題是，對于地方政府來(lái)說(shuō)，未經(jīng)上級批準或授權的負債，實(shí)在是“偷來(lái)的鑼鼓——不敢敲”。我國《預算法》第３條規定
“各級政府預算應當做到收支平衡”；第２８條規定 “地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制
不列赤字�！薄稉７ā返冢笚l規定：“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進(jìn)行轉貸的除外”。這就是說(shuō)，地方政府在進(jìn)行債務(wù)統計、匯總、上報時(shí)，必然顧及“違法嫌疑”。在上下級政府基于信息不對稱(chēng)的博弈中，地方債務(wù)問(wèn)題沒(méi)理由不成為其中重要的項目。
地方政府債務(wù)種類(lèi)有多少？
世上恐怕沒(méi)有不缺錢(qián)的政府。無(wú)論經(jīng)濟怎么增長(cháng)，無(wú)論財政收入增長(cháng)速度高于ＧＤＰ增長(cháng)速度持續多少年，中國各級地方政府關(guān)于“缺乏穩定收入”或“財政轉移支付不足”的呼聲總是一直很高，而且越來(lái)越高。上世紀９０年代以來(lái)的公共財政建設，使地方政府創(chuàng )設預算外收入的機會(huì )日益減少。地方政府的生財之道，則主要圍繞三個(gè)方面：一是對雖然法定所有權歸國家、但位于本轄區的土地或礦產(chǎn)資源行使產(chǎn)權；二是通過(guò)舉債等各種金融運作，擴大本級政府可支配資金；三是設法爭取更多的上級轉移支付。
“青羊模式”。２００４年初，財政部駐山東省監察專(zhuān)員辦在異地專(zhuān)項調查中發(fā)現，成都市青羊區在１９９２年至２００１年的１０年間，違規發(fā)行地方政府債券３．７５億元。由于明顯違反法律法規，這種政府融資辦法，靠的是僥幸不被查處，因此并不流行。
“鞍山模式”。２００３年６月２３日，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”設立“鞍山市城市基礎設施建設集合資金信托計劃”，開(kāi)始在上海證券交易所公開(kāi)發(fā)售，首次籌資３億元。當年７月１０日，市人大批準市政府議案，同意利用“鞍山信托”籌集城市基礎設施建設資金，并將還款資金納入同期年度的財政預算。這種利用控股上市公司在證券市場(chǎng)上為政府建設項目進(jìn)行債務(wù)融資的方式，第一需要有自己控股的上市企業(yè)；第二需要通過(guò)證券監管機構的一系列審批程序；第三還要擔負證券市場(chǎng)的各種披露義務(wù)。鑒于嚴格的行政審批限制和市場(chǎng)披露義務(wù)，這種模式也不很流行。
“銀政合作”與“打捆貸款”。地方政府繞開(kāi)各種限制進(jìn)行大規�！昂戏ǖ摹笔袌�(chǎng)化融資，算起來(lái)應該始于１９９８年的財政刺激計劃。當時(shí)為應對亞洲金融危機，政府投資大舉擴張。為解決地方政府土地儲備中心的資金問(wèn)題，一些地方將不能貸款的事業(yè)單位進(jìn)行公司制轉制。然后，金融機構出面與政府合作，有的直接對這些企業(yè)授信，有的直接對政府授信。２００２年１１月，安徽省政府與國開(kāi)行簽署“打捆貸款”協(xié)議，定期獲數百億貸款，首開(kāi)省級銀政合作模式。隨后其他國有大型商業(yè)銀行也多有效仿。這種大型國有銀行以其長(cháng)期大額貸款，支持地方政府基礎設施建設的投融資模式，即用土地收益、其他收益及財政資金作為償貸保證形成的投融資體系，為一度流行全國的“銀政合作”與“打捆貸款”。到２００６年，這種做法被監管部門(mén)叫停。當時(shí)，國家發(fā)改委、財政部、建設部、中國人民銀行和銀監會(huì )五部委聯(lián)合發(fā)布通知規定，金融機構要立即停止一切對政府的“打捆貸款”和授信活動(dòng)。
地方融資平臺。當前關(guān)于地方政府債務(wù)融資問(wèn)題，時(shí)常使用的一個(gè)專(zhuān)有名詞即“地方政府投融資平臺”。地方政府融資平臺公司——按照國務(wù)院文件的定義——是指由地方政府及其部門(mén)和機構等通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實(shí)體。這樣的企業(yè)，包括不同類(lèi)型的城市建設投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)公司。它們名稱(chēng)不一，但都是經(jīng)由當地政府劃撥土地、股權等資產(chǎn)，“包裝”打扮而成立，在資產(chǎn)和現金流上達到融資標準。
政府融資平臺，較為知名的當屬重慶的八大家國有投資公司。從２００２年底開(kāi)始，重慶市通過(guò)國債、土地、存量資產(chǎn)注入及稅收返還等方式，在一年內組建了重慶地產(chǎn)集團、水務(wù)集團等八大政府建設性投資集團俗稱(chēng)“八大投”的１２個(gè)融資平臺，凈資產(chǎn)為１３９０億元，這些公司成立后開(kāi)始向銀行大量借貸。八大國有投資公司，這些由地方政府控股不同行業(yè)企業(yè)進(jìn)行運營(yíng)的模式，猶如上海市政府控股市屬企業(yè)進(jìn)行城建開(kāi)發(fā)和商行運營(yíng)一樣。但不同之處在于，重慶市的這些融資平臺的資本金，基本上來(lái)自國家開(kāi)發(fā)銀行提供的軟貸款。也就是說(shuō)，重慶的“八大投”融資模式，基本上是靠長(cháng)期開(kāi)發(fā)貸款為“自有資本金”，然后進(jìn)行普通融資。重慶市的做法不僅得到了政府相關(guān)部門(mén)的認可，更被世界銀行稱(chēng)為“重慶國有投資集團模式”。一時(shí)間，各地方政府紛紛效法，甚至由分管領(lǐng)導親自帶隊前往重慶“取經(jīng)”，打造此類(lèi)投融資平臺。組建地方融資平臺的各級政府從省級到地縣市，甚至到了鄉鎮一級政府。
需要是發(fā)明之母，地方政府繞開(kāi)法律“障礙”進(jìn)行債務(wù)融資的花樣越發(fā)翻新起來(lái)。典型的如：
——“銀信政”合作。即銀行、信托、政府三方合作融資：銀行發(fā)行理財產(chǎn)品，購買(mǎi)信托公司發(fā)行的信托產(chǎn)品，這些資金投資于地方政府融資平臺的股權或債權，政府向銀行和信托出具回購的承諾函。２００８年７月，中融信托、昆明市政府與富滇銀行聯(lián)合發(fā)行２０億元“新昆明信托”理財產(chǎn)品，中融信托將受托資金用于對昆明市土地開(kāi)發(fā)投資經(jīng)營(yíng)有限公司（“昆土投”）的增資擴股，期限兩年。期滿(mǎn)后昆明市國資委按約定價(jià)格溢價(jià)回購中融信托持有的“昆土投”股權，如到時(shí)未按約回購，昆明市財政局承諾回購。這部分資金將納入當年財政預算安排并提請人大審議。昆明首發(fā)后，“銀信政”合作模式迅速復制。２００９年１月至５月，規模已超過(guò)１０００億元，所籌資金多數被用作項目資本金。
——“城投債”興起。城投債，又稱(chēng)“準市政債”，它是城投類(lèi)企業(yè)配合地方政府公開(kāi)發(fā)行的企業(yè)債和中期票據，其最終信用主體是地方政府，募集資金主要用于城市路網(wǎng)項目、市政基礎及公共服務(wù)項目等建設，而償債資金多來(lái)自于財政補貼。由此，城投債的償付能力多與當地政府的財政狀況密切相關(guān)。
城投債起源于上海。１９９２年，為支持浦東新區建設，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式，其中之一是１９９２年—１９９５年每年發(fā)行５億元浦東新區建設債券。１９９２年第一只城投債，規模為５億元。２００６年９月，安徽合肥市建設投資控股（集團）有限公司在該省首家發(fā)債成功，效法者遍布全省。但安徽省的發(fā)行數量，則還在浙江、江蘇之后。在地方政府的大量舉債需求之下，２００９年“城投債”規模迅速膨脹——２００５年至２００８年底的４年間，“城投債”的發(fā)行總量只有１５８５億元，而在２００９年的前８個(gè)月，“城投債”共計發(fā)放了６４只，融資８４５．５億元。
——平臺公司直接貸款。２００９年初，面對全球經(jīng)濟衰退的嚴重形勢，中國提出“保八”增長(cháng)目標，隨后出臺兩年４萬(wàn)億經(jīng)濟刺激計劃。央行和銀監會(huì )也在２００９年３月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結構調整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展的指導意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。此文一出，地方政府長(cháng)期以來(lái)幾乎永無(wú)止境的資金需求終于有機會(huì )得到滿(mǎn)足；國有銀行體系在各地的分支機構，在“盡職免責”的授意下，自從上市改制以來(lái)，終于再次迎來(lái)了大規模放貸的熱潮。各地名目繁多的地方融資平臺呈幾何級增長(cháng)。不僅是在傳統的交通運輸、城市建設、土地儲備、國資經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域，各級政府成立了融資平臺，有的還發(fā)展到第三產(chǎn)業(yè)，如文化等領(lǐng)域。長(cháng)期以來(lái)，在“嚴把信貸和土地兩個(gè)閘門(mén)”的宏觀(guān)調控政策下被抑制的地方投資，終于迎來(lái)了一場(chǎng)空前的盛宴。與前面所提到的羞答答的市政債券、打捆貸款、銀信政合作和城投債相比，銀行借貸資金在各級政府體系與國有銀行體系之間，形成一個(gè)特有管道。一方急于放貸，一方急著(zhù)搞項目，頓時(shí)交投兩旺，場(chǎng)面盛大。
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