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土地管理職能與經(jīng)營(yíng)職能必須分開(kāi)
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2010-07-07 作者：黃小虎/中國土地學(xué)會(huì ) 來(lái)源：中國經(jīng)濟時(shí)報
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黨的十六大報告指出，政府的主要職能是“經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)”。黨的十七大進(jìn)一步提出，“加快行政管理體制改革，建設服務(wù)型政府”。
根據中央的精神，反思我國土地管理體制，一個(gè)突出的問(wèn)題，是政府既負責土地管理，又負責國有土地的經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)主體的活動(dòng)，具體到國有土地的經(jīng)營(yíng)，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個(gè)作為政府的職責，客觀(guān)上使各級城市政府成了市場(chǎng)競爭的主體，這是我國土地管理失控、產(chǎn)生一系列問(wèn)題的主要制度根源。我國的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（即經(jīng)營(yíng)），分屬不同的部門(mén)，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。這一點(diǎn)，我們卻沒(méi)有學(xué)，可以說(shuō)學(xué)香港只學(xué)了一半甚至不到一半。我們這樣的做法，是在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟尚未建立以前形成的，有其歷史必然性和合理性。但隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的建立和發(fā)展，其弊端越來(lái)越明顯，應當成為下一步改革的重點(diǎn)。
有些西方市場(chǎng)經(jīng)濟國家如荷蘭，政府的土地管理十分嚴格，法律規定，凡土地買(mǎi)賣(mài)，政府有優(yōu)先購買(mǎi)權。同時(shí)，法律還規定，政府不得通過(guò)土地獲取任何收益。政府購買(mǎi)土地的目的，是控制房?jì)r(jià)，解決居民的住房問(wèn)題。香港和荷蘭的經(jīng)驗表明，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟體中，政府管理部門(mén)不能同時(shí)又是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。我國城市土地歸國家所有，經(jīng)營(yíng)性土地的地租即土地收益不能取消，但獲取方式必須改革。
參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗，可以考慮成立專(zhuān)門(mén)的國有土地公司等經(jīng)濟組織，把需要經(jīng)營(yíng)的國有土地交給他們參與市場(chǎng)運作，或轉讓?zhuān)虺鲎�，或�?lián)營(yíng)，或入股，負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經(jīng)濟組織作為市場(chǎng)主體，按照統一的市場(chǎng)規則，接受政府的調控和監管。由于是國有公司，必要時(shí)也要服從國家的要求，承擔一定的土地參與宏觀(guān)調控的責任。
隨著(zhù)財稅體制改革的深化，國家對土地收益的使用支出，也要嚴格規范，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。
把經(jīng)營(yíng)土地的職能分解出去以后，各級政府就可以集中精力加強土地管理。其核心職能，一是嚴格實(shí)施土地利用規劃，加強土地用途管制；二是平等保護各類(lèi)土地產(chǎn)權，構建城鄉統一的土地市場(chǎng)；三是運用土地政策，參與宏觀(guān)調控。
耕地保護是土地規劃和用途管制的實(shí)施，地價(jià)管理和土地市場(chǎng)管理是土地產(chǎn)權保護的延伸，也都需要加強。為了保證土地管理各項職能和工作的落實(shí)，還必須加大土地督察和監察工作的力度。
至于非經(jīng)營(yíng)性的國有土地，例如劃撥供地、低價(jià)供地等，作為土地政策參與宏觀(guān)調控的手段，仍由政府負責運作。建立規范、公開(kāi)、透明的程序，接受社會(huì )的監督。
作為轉變政府職能的任務(wù)之一，改革國家規劃體系和土地規劃管理體制，同樣是迫在眉睫的事情。
目前我國由各部門(mén)分別編制相關(guān)的全國性規劃，這些規劃最終都要落在土地上，因此必須與土地規劃相銜接。但是，由于各部門(mén)從自身工作需要出發(fā)，各自制定不同的土地分類(lèi)標準，并分別開(kāi)展相關(guān)資源調查，編制各自的地理信息系統，導致在此基礎上制定的各部門(mén)規劃，不能與土地規劃很好銜接，在實(shí)際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費。
有鑒于此，建議對國家規劃體系作重大調整。
當務(wù)之急，是制定全國統一的土地分類(lèi)標準，廢止部門(mén)標準，以利各類(lèi)規劃與土地規劃的銜接。
下一步，可借鑒世界多數國家的經(jīng)驗，由一個(gè)部門(mén)負責開(kāi)展資源調查，并編制國家基礎地理信息系統，供各政府部門(mén)和全社會(huì )使用。各部門(mén)不再開(kāi)展普查性資源調查，不再編制各自的地理信息系統。
最終，要理順國家規劃體系。第一，編制國土規劃作為國家發(fā)展的中長(cháng)期規劃。國土規劃的主要內容：空間布局（包括功能分區），生產(chǎn)力布局（包括國家重點(diǎn)投資項目），重大基礎設施和國土整治項目，等等；第二，現行的經(jīng)濟社會(huì )五年發(fā)展規劃，作為國家發(fā)展的近中期規劃；第三，土地利用規劃作為落實(shí)以上兩個(gè)規劃的保障性規劃，發(fā)揮具體銜接各部門(mén)規劃的龍頭作用。各部門(mén)依據以上三個(gè)規劃，把工作重點(diǎn)放在編制相關(guān)專(zhuān)項規劃上，不再編制部門(mén)的全國性規劃。
以上改革如能實(shí)施并到位，將大大改變目前部門(mén)分割、地區分割的局面，是實(shí)現現代化過(guò)程中從必然王國到自由王國的一大飛躍。
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