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2010-07-27 作者：劉曉忠 來(lái)源：21世紀經(jīng)濟報道
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近日，銀監會(huì )首次披露，目前占地方融資平臺貸款總額27%的約2萬(wàn)億元的貸款項目，可以?xún)斶�本息；而約占比達50%的4萬(wàn)億元左右地方貸款存在第一還款源不足問(wèn)題，屬于可疑類(lèi)貸款；另外，占23%比重的地方負債存在嚴重風(fēng)險隱患，簡(jiǎn)易匡算其風(fēng)險敞口達1.76萬(wàn)億元，而同期銀行系統撥備金僅1.3萬(wàn)億元。財政部、發(fā)改委、央行和銀監會(huì )等擬將擇日聯(lián)合發(fā)文，針對《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》出臺更具操作性的細則，清理地方政府融資平臺公司的問(wèn)題。
目前這份擬將出臺的細則最突出的亮點(diǎn)是，對融資平臺公司新增債務(wù)，地方政府僅以出資額為限承擔有限責任，若債務(wù)人無(wú)法償還全部債務(wù)，債權人也應承擔相應責任。可以這么說(shuō)，這對截至6月末持有7.66萬(wàn)億元地方融資平臺貸款的銀行系統而言，不啻為預警不良資產(chǎn)將反彈。
我們認為，引入政府會(huì )計準則理順政府資產(chǎn)負債結構、促使政府財報的標準化和定期披露制，并修改《預算法》、《政府信息公開(kāi)條例》和出臺《政府破產(chǎn)法》等規范地方債亂象，是很重要的，但是只是技術(shù)性的，真正解決之道在于經(jīng)濟刺激政策退出的久拖不決，制造了當前巨額地方負債風(fēng)險敞口。這意味著(zhù)面對日益壘高的政府負債，一旦政府無(wú)法或無(wú)力踐行償債承諾，其所擁有的強大權力將限制投資者對政府違約起訴的可訴性。目前政府、國企和銀行未能徹底根除的軟預算約束，既引發(fā)了各級政府或隱或顯的“瘋狂”舉債，又牽制了對地方債務(wù)風(fēng)險敞口的管控。
之于地方融資平臺，這些融資平臺的主要任務(wù)更多地是借款，至于還款責任則并不清晰，有財政顯性或隱性的擔保，而且很多地方融資平臺借款是一個(gè)公司，項目運作又是一個(gè)公司。顯然，這使得地方融資平臺的償本付息面臨著(zhù)相當突出的預算軟約束。融資平臺不顧及償還能力的巨額借款，更多以委托建設運營(yíng)的項目公司沒(méi)有還款義務(wù)和責任，很容易導致其對從地方融資平臺調配的資金進(jìn)行無(wú)關(guān)效率的使用�？梢�(jiàn)，這必然導致地方融資平臺面臨著(zhù)較大的風(fēng)險敞口風(fēng)險。
而擬發(fā)布的細則將地方融資新增債務(wù)，地方政府僅以出資額承擔有限責任。雖符合《公司法》，但卻清晰地把地方融資平臺軟預算約束風(fēng)險顯性化，使銀行最終承擔了可能的損失。而銀行之所以甘愿貸款給曾經(jīng)一次次使其陷入技術(shù)性破產(chǎn)的地方融資平臺和國企，同樣根源于銀行系統的軟預算約束。一方面，雖然銀行經(jīng)過(guò)股改上市，但銀行的軟預算約束相當突出——銀行相信自身一旦出現巨額不良資產(chǎn)面臨技術(shù)性破產(chǎn)，政府將給予救助。另一方面，銀行敢于向地方融資平臺集中巨額授信貸款，也源自銀行管理層認為地方負債就是中央政府的或有負債，地方負債最終需要中央政府承擔；而在當前給面臨產(chǎn)能過(guò)剩的私人部門(mén)貸款，則無(wú)法獲得國家信用背書(shū)。
由此可見(jiàn)，地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，事實(shí)上牽涉到如何隔離中央與地方政府信用混用的政府治理格局問(wèn)題、建設型財政向公共財政的轉型問(wèn)題以及如何斧正政府、國企與銀行等的軟預算約束問(wèn)題等，唯有在這些領(lǐng)域變革，才能從根本上重塑一個(gè)具有市場(chǎng)獨立性的地方融資平臺。
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