本文所說(shuō)的“農地轉非”是指農用土地轉變?yōu)榉寝r建設用地；“自然增值”是指土地農轉非后價(jià)格的自然上漲。在政府征收的條件下，農地自然增值合理分配問(wèn)題，也就是如何對農民進(jìn)行補償的問(wèn)題。如果完全按照非農地價(jià)格進(jìn)行補償，意味著(zhù)遵循“漲價(jià)歸私（農）”論（制）；如果將大部分自然增值收歸政府所有，便意味遵循“漲價(jià)歸公”論（制）。本文提出了“私公兼顧”論（制），與讀者共同探討。

　　我國農地轉非自然增值的合理分配問(wèn)題，最初是從探索增加農民收入的角度提出的。當人們發(fā)現農民收入低、提高慢時(shí)，一些人士認定其基本原因之一是政府征收農地的補償標準太低：“現行的補償原則規定只是按被征用土地的原有用途進(jìn)行補償……．而與這塊土地的未來(lái)用途和地價(jià)升值毫無(wú)關(guān)系�！�…這種補償方式實(shí)際上是……將農民排除在工業(yè)化進(jìn)程中土地級差收益的分配之外�！� “分享土地增值租金應該是農民收入增加的主要方面，但上世紀９０年代以來(lái)，土地轉得很多，價(jià)格漲得很快，但是農民沒(méi)份�！庇腥斯浪�，“２５年的工業(yè)化城市化，國家和城市工商業(yè)從農村集體土地低價(jià)格中轉移和積累了９萬(wàn)多億資產(chǎn)�！睋�此，這些人士認為應當加以糾正——農地轉非的自然增值，應當完全歸農民所有。這種觀(guān)點(diǎn)屬于“漲價(jià)歸私（農）”論。
　　“漲價(jià)歸私（農）”制已是在封建和資本主義社會(huì )中持續存在的。對此，一些人給出的理論支撐是“土地非農開(kāi)發(fā)權補償”論，即農民應當擁有完整的農地產(chǎn)權——除了占有、使用、收益、處分等項權利之外，還應當包括“土地非農開(kāi)發(fā)權”。這意味著(zhù)，農地無(wú)論以何種方式轉變?yōu)榉寝r用地，原所有者都應當獲得“土地非農開(kāi)發(fā)權價(jià)格”即“非農地價(jià)格”，方能稱(chēng)得上“農民土地產(chǎn)權完整”。換言之，農地轉非之后的自然增值應當全部歸失地農民所有，否則意味著(zhù)對農民進(jìn)行剝奪或剝削。
　　這種理論雖然由來(lái)已久，但它卻是片面的�！皾q價(jià)歸公”論是作為其對立面而出現的。

　　“漲價(jià)歸公”論是針對在封建主義、資本主義社會(huì )中長(cháng)期遵循“漲價(jià)歸私（農）”論（制）的事實(shí)而提出的一種創(chuàng )新性理論，源遠流長(cháng)。英國經(jīng)濟學(xué)家Ｊ．Ｓ．穆勒（１８０６—１８７３）是其鼻祖，美國經(jīng)濟學(xué)家Ｈ．喬治（１８３７—１８９７）是其最主要代表人物。后者在《進(jìn)步與貧困》一書(shū)中指出：“土地價(jià)值不表示生產(chǎn)的報酬，……它表示壟斷的交換價(jià)值。它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng )造的，而是由社會(huì )發(fā)展創(chuàng )造的。因此，社會(huì )可以把它全部拿過(guò)來(lái)”。孫中山認為：“地價(jià)高漲，是由于社會(huì )改良和工商業(yè)進(jìn)步�！�…這種進(jìn)步和改良的功勞，還是由眾人的力量經(jīng)營(yíng)而來(lái)的，所以由這種改良和進(jìn)步之后，所漲高的地價(jià)，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有�！薄皾q價(jià)歸公”這四個(gè)漢字，則是孫中山的追隨者所概括的。我國臺灣經(jīng)濟學(xué)家林英彥教授的下述論述，就反映了孫中山的觀(guān)點(diǎn)：“土地市價(jià)……包含龐大的自然增值額，這是應當屬于社會(huì )全體的。所以，如果按照市價(jià)補償，那無(wú)異將自然增值部分也視為個(gè)人財產(chǎn)來(lái)予補償，其不合理之情形至為明顯�！�
　　法學(xué)家江平教授在其主編的《中國土地立法研究》一書(shū)中全面地論述了實(shí)行土地開(kāi)發(fā)權國有化的必要性在于：保護耕地、避免流失，落實(shí)土地用途管理，保障農民的耕作權利；并認為非公益性用地，不僅要經(jīng)過(guò)國家批準，向集體經(jīng)濟、農民支付補償，而且還要“向國家購買(mǎi)發(fā)展權”。

　　無(wú)論人們對土地自然增值的分配持何種態(tài)度，但是對其本身究竟如何，總是要搞清楚的。土地的自然增值是指，農地所有者、使用者以外的社會(huì )性投資（包括政府、公私企事業(yè)單位的投資）對土地產(chǎn)生的輻射作用而使其增值。這種投資包括基礎設施及能源、通訊、環(huán)保設施及整個(gè)城市的綜合性建設。它們對農業(yè)生產(chǎn)的作用是微不足道的，而對非農業(yè)部門(mén)和城市中的的各行各業(yè)以及其職工、居民等，卻是作用巨大的。因此，當土地作為耕地時(shí)，這些非農建設對于地價(jià)的影響是極其微弱的。然而，農地一旦由農轉非之后，便會(huì )接受非農建設的輻射作用，進(jìn)而出現土地的巨大自然增值——輻射性增值。
　　有學(xué)者認為“‘土地漲價(jià)歸公’的經(jīng)濟學(xué)……是錯誤的。因為這種經(jīng)濟學(xué)認為，各種資源的市價(jià)是由其成本決定的�！边@是試圖從經(jīng)濟學(xué)基礎性理論上來(lái)徹底否定農地自然增值。然而這卻是對“土地輻射性增值”這一提法的誤讀所致。實(shí)際上，“輻射論”的實(shí)質(zhì)并非是這些用地以外的各項建設成果的價(jià)值轉移到該地上面，否則，豈非意味著(zhù)上述各項建設成果的減值或者是對其價(jià)值的重復計算？而這些當然都是不可思議的。這種“輻射”的實(shí)質(zhì)是各種非農建設項目的功能，直接改善了新增非農建設用地的使用條件，即交通、供電、貨源、客源等方面的改善，使得用地戶(hù)獲得種種便利。從而，對這些土地的需求量增加，而土地的固定性則決定了位置優(yōu)良的土地的有限性并造成其價(jià)格明顯上揚�？梢�(jiàn)，所謂“輻射性增值”，歸根到底是由靠近已有各項建設成果的位置所決定的土地稀缺性增值。所有這些，都屬于級差地租與級差地價(jià)理論的范疇。而對此類(lèi)理論，經(jīng)濟學(xué)界中的一些人士還領(lǐng)會(huì )得不夠深透。

　　顯然， 以上兩種觀(guān)點(diǎn)都具有片面性——既具有值得肯定的一面，又都具有難以成立的一面。
　　“漲價(jià)歸農（私）”論的出發(fā)點(diǎn)是堅決維護失地農民的利益，但它認定農民有權取得全部農地自然增值收益，即只看到失地農民應當享有農地開(kāi)發(fā)權，而根本忽視整個(gè)社會(huì )，其中包括其他農民也應當享有此項權利，顯然失之于偏頗，尤其是，它根本無(wú)視農地轉非并非失地農民本身努力的結果，而是由土地位置和政府土地利用規劃所決定的。如果完全按照“漲價(jià)歸農（私）”論進(jìn)行農地自然增值的分配，則必然既不利于土地被征用可能性較大的城郊及其他交通發(fā)達地區農民安心務(wù)農，也不利于基本農田的在耕農民堅守崗位。實(shí)際上，農地自然增值的歸屬，應當與其產(chǎn)生的根源相聯(lián)系，應當顧及社會(huì )各個(gè)相關(guān)方面的貢獻與利益，從而，單純的“漲價(jià)歸農（私）”論便是不能成立的。
　　“漲價(jià)歸公”論承認農地自然增值產(chǎn)生的社會(huì )經(jīng)濟根源，而且“漲價(jià)”并非由“成本”所決定。然而，它僅僅認為社會(huì )應當擁有整個(gè)農地開(kāi)發(fā)權，而不顧失地農民也擁有獲得充分補償的天然權利，從而使其受到不公平待遇，因此也是不可取的。我國過(guò)去長(cháng)期對失地農民實(shí)行低補償的實(shí)踐表明，“漲價(jià)歸公”曾經(jīng)是我國實(shí)際上遵循的不成文準則。如果不擯棄這種理論，而只是增加失地農民的補償，則意味著(zhù)他們只是受到了額外的恩賜，而非理所應得，從產(chǎn)權上來(lái)看便不是名正言順的。從而，單純的“漲價(jià)歸公”論，也是站不住腳的。

　　現實(shí)經(jīng)濟生活中的突出實(shí)例，可作為進(jìn)行理論分析的佐證。
　　筆者重新審視了英國在“漲價(jià)歸私（農）”制與“漲價(jià)歸公”制之間變換的實(shí)例。為了克服長(cháng)期實(shí)行“漲價(jià)歸私（農）”制的弊端，依據“漲價(jià)歸公”的理論，英國工黨政府曾經(jīng)于１９４７年—１９５２年實(shí)行土地開(kāi)發(fā)權國有化，即政府通過(guò)征收土地開(kāi)發(fā)捐（Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ  Ｃｈａｒｇｅ）將土地增值全部收歸國有。但是，此種舉措未能長(cháng)期堅持，最根本的原因是它造成了地產(chǎn)市場(chǎng)的萎縮。一分為二地看：一方面，如果“漲價(jià)歸公”制不具有社會(huì )公平方面的魅力，便不會(huì )吸引人們大膽嘗試；另一方面，它的極端性卻無(wú)法適應市場(chǎng)經(jīng)濟的節拍而碰壁。相應地，在我國，由于長(cháng)期遵循“漲價(jià)歸公”準則，大約造成近半數失地農民在生產(chǎn)與生活上困難重重，從而使得人們大聲疾呼實(shí)行“漲價(jià)歸私（農）”。綜合而言，英國走過(guò)的道路無(wú)非是在“漲價(jià)歸私（農）——漲價(jià)歸公——漲價(jià)歸私（農）”中循環(huán)往復。如果我國今后由“漲價(jià)歸公”制全面轉變?yōu)椤皾q價(jià)歸私（農）”制，也無(wú)非是轉向另一個(gè)極端而已。
　　在迷途中，筆者特意參閱了美國實(shí)行的土地“開(kāi)發(fā)權轉移制”（Ｔｒａｎｓｆｅｒ  ｏｆ  Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ  Ｒｉｇｈｔｓ，ＴＤＲｓ）的資料。自上世紀６０年代末開(kāi)始在美國紐約州一些社區自發(fā)地實(shí)行，后來(lái)擴展到２０個(gè)州。其要點(diǎn)是：在一個(gè)社區內，按照政府的規劃而進(jìn)行非農開(kāi)發(fā)的土地所有者，必須從按照規劃加以保留的土地（農地、林地、開(kāi)闊地，等等）的所有者那里購買(mǎi)足夠份額的“土地開(kāi)發(fā)權指標”。這意味著(zhù)，每一塊土地都平等地擁有等量的開(kāi)發(fā)權指標；如果因規劃而使一些土地的實(shí)際開(kāi)發(fā)受到限制，便應當由獲得實(shí)際開(kāi)發(fā)權的土地所有者給予補償。這時(shí)的土地開(kāi)發(fā)權稱(chēng)之為“可轉移的開(kāi)發(fā)權” （Ｔｒａｎｓｆｅｒａｂｌｅ  Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ  Ｒｉｇｈｔｓ）。這一土地產(chǎn)權制度是全世界絕無(wú)僅有的，推陳出新，意義重大！

　　通過(guò)對以上三者進(jìn)行對比分析，筆者提取了其合理內核，即“漲價(jià)歸私（農）”制中的“充分補償失地者”；“漲價(jià)歸公”制中的“土地自然增值源于社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展”；“開(kāi)發(fā)權轉移制”中的“土地開(kāi)發(fā)權益均等”，再將三者有機地綜合為一體，終于推出了土地農轉非收益分配的“私公兼顧”論（制）。其核心是：公平分配農地自然增值——即在公平補償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分主要用于支援農村建設并兼顧城鎮建設。這意味著(zhù)，堅持統籌兼顧的方針，協(xié)調各個(gè)方面的利益，讓經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的成果惠及全體人民。換言之，“調和矛盾、多方得益、和諧共富”應當是土地自然增值合理分配的基本準則，而“私公兼顧”論則是其高度概括。
　　從產(chǎn)權理論的角度進(jìn)行分析不難發(fā)現，在三種補償制（論）調和的基礎上還可抽象出嶄新的理論觀(guān)點(diǎn)——“全面開(kāi)發(fā)權”觀(guān)。這意味著(zhù)，對農地自然增值的合理分配，應當全面顧及失地農民、在耕農民和政府等三方面的土地開(kāi)發(fā)權，也意味著(zhù)每一個(gè)主體僅擁有有限的權利，各個(gè)主體不得越限侵權。
　　首先，整個(gè)農地開(kāi)發(fā)權可分解為兩大部分——失地農民的農地開(kāi)發(fā)權和政府的農地開(kāi)發(fā)權。前者是指農民有獲得“保障性補償”的權利，即保障其獲得相當于當地“小康市民”生產(chǎn)、生活水平的權利。這是由于，僅僅按照現有的規定發(fā)給農民土地補償費，等等，絕對不足以持久保障其無(wú)后顧之憂(yōu)，其最終結果便意味著(zhù)對失地農民的剝奪。同時(shí)，對失地農民的補償，不應因非農地價(jià)畸高而隨之攀升，否則便會(huì )造成新的不公。至于政府也應當獲得農地開(kāi)發(fā)權收益的根據是，農地轉非之后的自然增值，歸根到底是產(chǎn)生于社會(huì )的經(jīng)濟發(fā)展。
　　其次，“在耕農民”（即仍然從事農業(yè)耕作的農民）也同樣擁有農地開(kāi)發(fā)權而不可漠視。全國任何一塊農地，都天然地擁有非農開(kāi)發(fā)權，只是農地的用途、位置在客觀(guān)上決定了它是否可能以及在何時(shí)實(shí)現其非農開(kāi)發(fā)權（如基本農田是受到強制性保護的；位置偏遠的農地被開(kāi)發(fā)的機遇很低）。這樣，“已轉非”與“未轉非”農地所有者之間在開(kāi)發(fā)權實(shí)現上的機會(huì )便是不公平的。那么，對已開(kāi)發(fā)農地的自然增值中歸公的部分進(jìn)行再分配，便是順理成章的。這意味著(zhù)，政府所得到的土地增值額，最終既要用于支援“三農”建設，又要適度用于城鎮建設，并且要有利于吸收失地農民再就業(yè)�？傊�，如果漲價(jià)全部歸失地農民，意味著(zhù)農民的土地開(kāi)發(fā)權“過(guò)界”，而如果漲價(jià)全部歸公，則意味著(zhù)政府的土地開(kāi)發(fā)權“過(guò)界”。進(jìn)而，政府作為社會(huì )的代表，其所獲得的土地自然增值收入，還要公平地惠及在耕農民，以便保證其土地開(kāi)發(fā)權在實(shí)質(zhì)上得以逐步實(shí)現，而且還應適當地用于城鎮建設。

　　第一，對失地農民進(jìn)行公平補償。這一補償標準有“市場(chǎng)標準”和“政策標準”兩大類(lèi)。實(shí)行“漲價(jià)歸私（農）”制時(shí)，意味著(zhù)遵循“市場(chǎng)標準”，而實(shí)行“漲價(jià)歸公”制和“私公兼顧”制時(shí)則意味著(zhù)遵循“政策標準”。這一“政策標準”，應當充分滿(mǎn)足下列要求：安家費（指被迫搬遷時(shí)）、轉業(yè)費（指被迫脫離農業(yè)另謀出路時(shí)所需）、失業(yè)救濟金（失地農民尚未重新就業(yè)時(shí)付給）、養老保險費、醫療保險費、學(xué)齡兒童教育保險費等。簡(jiǎn)言之，總補償額應當使失地農民在生產(chǎn)、生活等方面，能夠達到當地“小康市民”的水平。只有這樣才能夠稱(chēng)得上是真正公平合理的。此種“安置性補償”本質(zhì)上屬于農地轉非自然增值的扣除。此外，對于因征地而受損的農村集體經(jīng)濟項目，應當從恢復生產(chǎn)上予以充分補償�？傊�，對于失地者的“充分補償”應當做到：農民無(wú)后顧之憂(yōu)，集體經(jīng)濟純收入不減。顯然，這種“政策標準”較之“市場(chǎng)標準”更加公平：它不可能因時(shí)、因地、因條件而畸高或畸低，而是會(huì )保障失地者的合乎情理的、較高水平的基本需要。
　　第二，“剩余歸公”及其在中央與地方政府之間的合理分配。首先，“剩余歸公”是指將農地的全部自然增值額減去對失地農民的補償之后的剩余部分，收歸政府所有。這意味著(zhù)并不事先限定“歸公”的絕對數額或比重，而是強調首先要保證“充分補償”。其次，在返還地方政府土地征收、土地開(kāi)發(fā)的成本之后，對通過(guò)科學(xué)、準確的評定而確定影響土地增值因素中的中央政府與地方政府各自的份額之后，相應地在兩者之間進(jìn)行公平合理分配。
　　第三，對于歸公的土地自然增值的合理使用。首先，對于這種“來(lái)之于農地”的收入，優(yōu)先用于“支援農村”是合情合理的。例如，可用于扶持農村貧困群體，支持農村基礎設施建設，對于因過(guò)去補償不到位而困難重重者予以解救，等等。特別是，對于重點(diǎn)基本農田的在耕農民應當有所傾斜，以便補償他們?yōu)榱吮Ｕ先珖�人民對基本農產(chǎn)品的需要而堅守于農地，犧牲了“農轉非”而可能獲得的利益。這在實(shí)質(zhì)上意味著(zhù)對這些農民所擁有的非農開(kāi)發(fā)權的一定程度的“購買(mǎi)性補償”。其次，考慮到土地增值的主要根源在于種種非農性基本建設的輻射作用，從而無(wú)論是中央政府還是地方政府，將一部分土地自然增值用之于基本建設，乃是在情理之中。