從今年的兩會(huì )到《國家中長(cháng)期人才發(fā)展規劃綱要（２０１０—２０２０年）》的發(fā)布，輿論對“去行政化”特別是對高�！叭バ姓�化”改革的討論，已經(jīng)達到白熱化的地步。大家關(guān)心的，還是行政權力在社會(huì )服務(wù)領(lǐng)域干涉太多，導致管理體制和服務(wù)機制嚴重扭曲，出現了一些難以容忍的腐敗以及損害公平正義的事件。那么，制度應該如何糾正和優(yōu)化？改革的出路在哪里？針對這些問(wèn)題，中國經(jīng)濟時(shí)報圓桌論壇欄目組織了本次討論。
　　本期的嘉賓是：中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心研究員高新軍，北京大學(xué)憲法學(xué)教授張千帆，南開(kāi)大學(xué)社會(huì )工作與社會(huì )政策系主任關(guān)信平。謝謝各位。

　　中國經(jīng)濟時(shí)報：近年來(lái)，高校、醫療機構等事業(yè)單位的腐敗案件及職務(wù)犯罪案件有擴大和升級的趨勢，有人認為這是事業(yè)單位的“行政化管理”導致的。當然，直接的犯罪誘因應該是多種多樣的，但是其具備的“行政權力”可能會(huì )使其私欲膨脹，也使其犯罪行為具備了較為強硬的庇護力量。因此，限制行政權力就成為當務(wù)之急。問(wèn)題是，如何才能有效限制在事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域根深蒂固的行政權力？各位有何良策？

　　關(guān)信平：首先，要明確什么是“事業(yè)單位的行政權力”。我理解，這一概念可以有兩個(gè)方面的含義：一是指政府行政部門(mén)的權力對事業(yè)單位的直接干預，另一種含義是事業(yè)單位內部的行政管理體系的權力運作。對來(lái)自政府的行政權力干預的限制主要是要求政府行政部門(mén)減少對事業(yè)單位的直接干預和對具體事務(wù)的控制，讓事業(yè)單位能夠依照法律法規和國家的社會(huì )事業(yè)發(fā)展規劃而自主地規劃其發(fā)展，并自主地運行。對事業(yè)單位內部行政權力的限制主要是要建立健全民主管理體制，并加強對單位行政部門(mén)權力的監督。

　　高新軍：我認為關(guān)鍵不在于行政權力如何行使，而在于我們的監督體制沒(méi)有建立和健全起來(lái)。中國腐敗那么多，原因就是公開(kāi)太少，透明度太低。所謂限制行政權力，最好的方法是公開(kāi)透明行政權力的行使過(guò)程，而不是把行政權力從這里挪到那里，從這些人手中，挪到那些人手中。那是換湯不換藥。

　　張千帆：要有效限制行政權力，不是去掉幾個(gè)頭銜就完事了，譬如將北大校長(cháng)和副部級待遇脫鉤，法學(xué)院院長(cháng)和處長(cháng)級別脫鉤，這樣做根本不頂用�，F在，學(xué)者不僅為做官打破頭，也為官僚主導的資源分配打破頭。要改變這種狀況，只有回歸真正的大學(xué)自治。

　　中國經(jīng)濟時(shí)報：張教授所講的現象，究其原因，還是“官本位”思維在作怪，“學(xué)而優(yōu)則仕”，這樣的觀(guān)念恐怕一時(shí)也難以改變。

　　張千帆：是這樣的。一開(kāi)始，中國大學(xué)行政化和“官本位”是計劃經(jīng)濟思維的結果。在“文革”結束和改革開(kāi)放初期，中國學(xué)術(shù)從一片空白起步，需要“大干快上”、早出成果，所以那個(gè)時(shí)代的成果大都是大學(xué)行政領(lǐng)導帶領(lǐng)大伙集體“攻關(guān)”出來(lái)的�，F在這種現象少了些，但是痕跡還在，何況隨著(zhù)中國經(jīng)濟實(shí)力的增強，校、院領(lǐng)導掌握的資源比以前多得多了。這樣，學(xué)術(shù)和權力就不可分割地聯(lián)系在一起了，以至“學(xué)而優(yōu)則仕”成了我們這里的常識。

　　高新軍：我們不能脫離中國的具體國情，中國儒家文化就是講“學(xué)而優(yōu)則仕”的。既然我們無(wú)法割斷歷史文化的血脈，那么有沒(méi)有辦法可以將這種行政化的色彩搞得淡一些呢？也就是說(shuō)，把行政化置于可控制的范圍內。這就又回到了對行政權力的監督問(wèn)題上了。雖然我們不可能完全做到“去行政化”，但是我們完全可以做到對行政權力的有效監督。所以，與其更多地討論所謂“去行政化”，不如好好討論一下如何建立起有效的對行政權力的監督體系。這樣做更有可操作性，也更容易為人們所接受。

　　關(guān)信平：事業(yè)單位“去行政化”和破除“官本位”很有必要�！肮俦疚弧彼枷胫饕�存在于事業(yè)單位內部的行政體系人員中，與教師、醫生、科研人員等其他專(zhuān)業(yè)人員的關(guān)系不大。因此，打破“官本位”思維枷鎖主要是針對高校中的領(lǐng)導和行政人員。但形成高校行政化和“官本位”的土壤并不在高校內部，而是在整個(gè)社會(huì )。因此，“去行政化”主要是政府和社會(huì )的事情。例如，能否切實(shí)取消政府對高校及其人員活動(dòng)的行政審批？高校人員調入政府部門(mén)時(shí)是否能夠不看其原來(lái)的行政級別？等等。

　　張千帆：我需要強調一點(diǎn)，要讓中國的學(xué)術(shù)真正發(fā)展起來(lái)，讓中國的大學(xué)“改邪歸正”，唯一的辦法就是放手。其實(shí)任何國家都需要管制，但世界上不論走到哪里，有兩個(gè)地方是最不需要管的：一個(gè)是法院，一個(gè)是大學(xué)。但在我們這里，這兩個(gè)機構都被管得死死的。

　　中國經(jīng)濟時(shí)報：不管是高校領(lǐng)導干部腐敗案，還是學(xué)術(shù)評價(jià)機制的扭曲，抑或醫院等事業(yè)機構的官僚作風(fēng)，其實(shí)都在昭示一個(gè)問(wèn)題：社會(huì )公平、正義受損，因為絕對的權力導致絕對的腐敗。那么是不是就可以說(shuō)，解決社會(huì )服務(wù)領(lǐng)域的公平正義問(wèn)題，關(guān)鍵是要避免行政權力主導社會(huì )資源的分配？請各位談?wù)勀銈兊目捶ā?/P>

　　高新軍：避免行政權力主導社會(huì )資源的分配，是我們長(cháng)期努力的方向。這種趨勢在經(jīng)濟領(lǐng)域里有，在社會(huì )政治領(lǐng)域里也是如此�，F在的問(wèn)題是，行政權力主導社會(huì )資源分配的現象還十分普遍，這是我國產(chǎn)生不公平和非正義的根源之一。要完全在中國消除行政權力對社會(huì )資源分配的影響，是不可能的�，F在怕就怕一方面是行政權力主導社會(huì )資源的分配，另一方面又沒(méi)有對行政權力進(jìn)行有效監督。

　　張千帆：我的看法比這還極端一點(diǎn)——大學(xué)根本就不應該有那么多人為分配的資源。試想，一旦有資源，就要分配，那誰(shuí)來(lái)分配呢？自然是領(lǐng)導。哪怕實(shí)行民主分配，讓大家選出院長(cháng)或委員會(huì )來(lái)分配這些資源，他們一旦被選中也就成了“領(lǐng)導”，換言之，也就得到了尋租機會(huì )。所以我認為將中國大學(xué)引向“邪路”的“萬(wàn)惡之源”首先是大學(xué)擁有的那么多可支配的資源和泛濫的評價(jià)機制�？纯磭�外大學(xué)教授，除了固定工資之外，哪有那么多課題、獎項、評比��？當然，職稱(chēng)還是要評的，這里行政和人際關(guān)系會(huì )發(fā)揮一點(diǎn)作用，但是當上教授之后就沒(méi)有那么多資源來(lái)吸引他了。要去行政化，關(guān)鍵在于削減大學(xué)實(shí)際上可以自由支配的資源。我們總是要評比、要獎勵先進(jìn)、要在學(xué)者和法官中間分個(gè)等級出來(lái)，而所有這些都是行政權力寄生的溫床。

　　關(guān)信平：任何事情都有兩面性。由高度行政主導的社會(huì )公共資源分配模式的效率比較高，可以避免其他一些國家經(jīng)常發(fā)生因無(wú)窮無(wú)盡的社會(huì )爭論而導致的低效率，但權力過(guò)分集中也確實(shí)更容易導致腐敗，而且少數人的決策也更容易導致失誤和不公平。因此，公共資源分配模式應該是在兩個(gè)極端之間尋找一個(gè)合理的平衡點(diǎn)。從我國目前的情況看，公共資源分配中行政權力過(guò)大了一些，因此應該增強民主決策的力量。

　　中國經(jīng)濟時(shí)報：如何增強社會(huì )資源分配中民主決策的力量？

　　關(guān)信平：在公共資源分配中實(shí)現行政決策與民主決策的結合有兩種方式。一種方式是“行政主導＋民主參與”，即由政府行政部門(mén)決定資源分配，但要求行政部門(mén)在做決定的過(guò)程中要有更多的民眾參與。另一種方式是“民主決策＋行政監督”，即通過(guò)一定的民主方式做出決策，但行政部門(mén)有權代表政府監督民主決策及其實(shí)施的合法合理性。這兩種決策方式可以分別運用于社會(huì )層面的公共資源分配和事業(yè)單位內部的資源分配。從社會(huì )層面上看，公共資源的分配仍可以由各級政府的行政部門(mén)主導，但應該通過(guò)一定的法規使各級人大在公共資源分配中發(fā)揮更大的作用，并且應該通過(guò)各種方式更多地聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)。在高校內部，公共資源的分配可以首先在黨委的主持或監督下通過(guò)民主決策的方式制定基本的規則和規劃，再由行政部門(mén)去監督實(shí)施。

　　中國經(jīng)濟時(shí)報：中國的事業(yè)機構非常龐大，既得利益者的反抗力量勢必會(huì )給改革造成強大的壓力。在各位看來(lái)，我們的改革應該采取何種方式？傳統的“從上至下”或“從下至上”改革路徑能否行得通？有沒(méi)有另辟蹊徑的可能？

　　張千帆：大學(xué)“去行政化”的社會(huì )呼聲很高，但是我并不樂(lè )觀(guān)。那些已經(jīng)做上頭頭腦腦的既得利益者，肯定是不支持改革的�！白韵露�上”動(dòng)力不大，“自上而下”則只有阻力、沒(méi)有動(dòng)力，“去行政化”改革恐怕會(huì )是“雷聲大、雨點(diǎn)小”，即使出臺個(gè)什么改革措施也難以落到實(shí)處。當然，我希望自己的估計是錯的。最終，我們還是需要全社會(huì )的一種覺(jué)醒。

　　關(guān)信平：“去行政化”改革可以是上下齊動(dòng)，既解決政府行政部門(mén)職能轉變的問(wèn)題，同時(shí)也解決事業(yè)單位內部行政部門(mén)職能轉變的問(wèn)題。但應該注意的一點(diǎn)是，“去行政化”改革不應該嚴重損害各類(lèi)群體合法合理的切身利益。例如，改革應盡量避免各類(lèi)群體收入、福利、社會(huì )保障等方面在總體上的利益損失，否則改革的阻力會(huì )很大。

　　高新軍：改革不是“從上至下”，也不是“從下至上”，改革是對行政權力行使的公開(kāi)透明，是對行政權力行使的監督。這種公開(kāi)透明，可以從上至下，也可以從下至上，最好是平行的。如何做到四面透明公開(kāi)，是個(gè)大課題。但是，我們現在就必須把注意力放在這方面。要做到公開(kāi)透明，就必須做到?jīng)Q策要公開(kāi)透明、執行要公開(kāi)透明、結果要公開(kāi)透明，這是所有發(fā)達國家通行的原則，我國要走向繁榮富強，也必須這樣做。

　　中國經(jīng)濟時(shí)報：在這輪“去行政化”改革的探討中，不少人提議借鑒國企改革“政企分開(kāi)、管辦分離”的改革模式�？雌饋�(lái)，這是個(gè)不錯的辦法。各位對此怎么看？有哪些教訓需要注意？

　　關(guān)信平：單從管理的角度看，事業(yè)單位改革借鑒企業(yè)改革模式是可以的。就我國目前的情況看，一方面應該擴大事業(yè)單位在具體運行中的自主權，減少政府行政部門(mén)對其內部事務(wù)的直接干預，但另一方面也應該加強政府對事業(yè)單位的宏觀(guān)引導、目標管理和過(guò)程監督。當然，在政府對事業(yè)單位的管理監督中應該更多地引入民主管理的機制。

　　張千帆：有些提法聽(tīng)上去不錯，但是實(shí)踐效果很難說(shuō)，有的可能也就是領(lǐng)導拿來(lái)忽悠一下。國企改革本身似乎就不是什么成功的例子，為什么要作為大學(xué)改革的榜樣呢？企業(yè)確實(shí)需要一定管制，但是高校絕對應該限于最低程度的管制，兩者是沒(méi)有什么可比性的。

　　高新軍：我國的體制改革，有些經(jīng)驗是互通的，比如要讓市場(chǎng)規律在資源的分配中起基礎性作用。在社會(huì )政治領(lǐng)域里，也要讓民主政治的規律在社會(huì )資源的配置中起基礎性作用。但是，并不是所有的經(jīng)濟改革的經(jīng)驗，都可以照搬到社會(huì )政治領(lǐng)域里。比如，在醫療保險改革領(lǐng)域里，單純的市場(chǎng)化是有問(wèn)題的，因為醫療保險領(lǐng)域具有外部性：它除了可以?xún)?yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)外，還有一個(gè)基本的社會(huì )保障功能，忽視這個(gè)基本的社會(huì )保障功能，可能會(huì )造成更大的社會(huì )不公。我們的大學(xué)教育、住房保障等也是如此，因此在這樣的領(lǐng)域搞“政企分開(kāi)、管辦分離”，要特別小心。

　　關(guān)信平：事業(yè)單位不能是完全獨立的行動(dòng)者，它們必須接受社會(huì )的管理和監督。而政府作為社會(huì )公共利益的代表和公共資源的管理者，必須對事業(yè)單位給予比企業(yè)更多的管理和監督，以防止公共資源被濫用，并促使事業(yè)單位的行為更加符合社會(huì )公益目標。