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節能減排應更多依賴(lài)市場(chǎng)與立法
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2010-09-02 作者：《21世紀經(jīng)濟報道》高級編輯 唐學(xué)鵬 來(lái)源：21世紀經(jīng)濟報道
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由于距離“十一五”單位GDP能耗降低20%目標僅有4個(gè)月時(shí)間，可謂“節能減排收官之戰”。而國家統計局8月份公布數據顯示，2010年上半年，單位GDP能耗不降反升0.09%。由于2009年全國單位GDP能耗累計下降15.61%，意味著(zhù)在今年余下4個(gè)月時(shí)間中要完成將近5%的能耗降低，各地政府倍感壓力，而中央政府則派出六路督察組到各地，要求各地政府務(wù)必采取“鐵腕”完成“十一五”節能目標。
各地政府在強大的壓力之下，甚至表示不惜停產(chǎn)來(lái)保證達標。對于一些能耗降低異常困難的地區來(lái)說(shuō)，他們開(kāi)始質(zhì)疑“單位工業(yè)增加值能耗為工業(yè)能源消費量同工業(yè)增加值”的比值這一公式的合理性，希望能夠改變測算方式來(lái)達到過(guò)關(guān)的目標。
“十一五”的“節能減排收官戰”是中央地方之間最富有戲劇性的交涉場(chǎng)景，這也是財政分權體制和政績(jì)考核系統的一個(gè)典型案例。中國的節能減排工作是中央政府主導，自上而下地將節能減排的各項工作目標和任務(wù)逐級分解到各省、市(地)、縣（重點(diǎn)企業(yè)），簡(jiǎn)單地說(shuō)，節能減排是“指標分配制”。
但是，在此之前節能減排“指標分配制”對地方政府并不是一個(gè)特別大的困擾，以至于2006年發(fā)生了“除北京外，所有的地方政府都沒(méi)有實(shí)現年初確定的節能減排目標”，這使得人們對中央政府的承諾發(fā)生懷疑，隨后中央政府不斷發(fā)表強硬的講話(huà)來(lái)督促地方政府實(shí)施，并隨后開(kāi)始將節能減排納入省級政府的政績(jì)考核中，對未完成任務(wù)的地區實(shí)行嚴格的問(wèn)責。
這實(shí)際上將節能減排強制性地變成地方政府的目標函數，于是地方政府須在GDP增長(cháng)、分稅制下的財政利益最大化以及“節能減排”這三個(gè)目標中進(jìn)行權衡，折衷出最優(yōu)結果。GDP增長(cháng)數字是地方官員晉升的重要指標，官員有更強的政治動(dòng)力來(lái)發(fā)展經(jīng)濟，在分稅制下，中央占據了稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種。地方政府主要依靠企業(yè)所得稅和土地出讓金，要應付“事權并不上收”的財政開(kāi)支狀況。這其實(shí)也是分稅制下中央調動(dòng)地方經(jīng)濟發(fā)展的一種策略：留下大量事權和少量財權，讓地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過(guò)程中尋找財源，實(shí)現地區間的充分競爭。
這種策略讓地方政府和企業(yè)利益高度一致化。如果地方政府有條件，他們當然愿意引入大型投資，因為大型投資所包含的技術(shù)升級因素使得他們不僅獲得GDP高速增長(cháng)，同時(shí)單位能耗也會(huì )下降，北京就是一例。但更多的地區并沒(méi)有北京這樣的政治資源，所以地方政府不得不擁有粗放式的經(jīng)濟發(fā)展慣性。于是，他們在GDP增長(cháng)、財政利益最大化和節能減排之間的“組合式選擇”同中央政府的宏觀(guān)調控高度相關(guān)。
如果他們認為2010年的經(jīng)濟增長(cháng)速度維持在8%以上已經(jīng)板上釘釘，那么余下4個(gè)月時(shí)間則應當將重心放在節能減排上，甚至以限產(chǎn)停產(chǎn)來(lái)達標。但是，這并不意味著(zhù)真的需要將高能耗企業(yè)產(chǎn)能完全“取消”，如果2011年經(jīng)濟勢頭回落明顯，中央政府需要重新將增長(cháng)放到優(yōu)先的位置，那么高能耗產(chǎn)能企業(yè)則會(huì )“復活”。這也是調控本身帶來(lái)的“科學(xué)節奏回應”。
“節能減排收官戰”的確帶來(lái)強烈的緊張氣氛，但是節能減排的政府主導機制很容易導致松緊不一的狀態(tài)。真正的長(cháng)期性的節能減排應當依賴(lài)市場(chǎng)機制、立法機制和社會(huì )機制。中國已經(jīng)出臺了大量的法規，例如《環(huán)境保護法》、《節約能源法》、《可再生能源法》、《節能降耗綜合工作方案》、《循環(huán)經(jīng)濟法(草案)》等等，法律的微觀(guān)干預同市場(chǎng)獎勵環(huán)保企業(yè)的機制相結合，地方政府的壓力來(lái)源不僅來(lái)自中央政府，也同本地區的民眾監督相關(guān)，這樣才是長(cháng)遠之道。
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