黨的十七大從戰略和全局的高度，作出了統籌城鄉發(fā)展、推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的重大部署。如何把中央的部署落到實(shí)處，加快推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化，努力形成以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動(dòng)新格局？我國學(xué)術(shù)理論界對此進(jìn)行了研究和探討。前不久，國家發(fā)展和改革委員會(huì )經(jīng)濟體制綜合改革司、中國（海南）改革發(fā)展研究院等單位主辦，以“城鄉一體化：趨勢與挑戰——中國‘十二五’時(shí)期的農村改革”為主題的中國改革國際論壇在海南省�？谑信e行。與會(huì )專(zhuān)家學(xué)者圍繞城鄉發(fā)展一體化的基本內涵與制度建設、深化農村改革等問(wèn)題進(jìn)行了深入研討，比較集中地體現了我國學(xué)術(shù)理論界在城鄉發(fā)展一體化方面的研究成果。
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城鄉發(fā)展一體化是我國現代化和城鎮化發(fā)展的新階段 |
所謂城鄉發(fā)展一體化，是隨著(zhù)生產(chǎn)力的發(fā)展而促進(jìn)城鄉人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合、相互補充，逐步達到城鄉經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展的過(guò)程。城鄉發(fā)展一體化，是我國現代化和城鎮化發(fā)展的新階段。城鄉發(fā)展一體化涉及的內容十分廣泛，面臨的問(wèn)題復雜多變。目前，在城鄉發(fā)展一體化的基本內涵問(wèn)題上，學(xué)者們形成了一些基本共識，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)。
城鄉發(fā)展一體化不等于城鄉一樣化。學(xué)者們強調，城鄉發(fā)展一體化既不是鄉村城市化，也不是一般意義上的城鎮化，城鄉之間在文化、生產(chǎn)方式及生活方式等方面的差別是長(cháng)期存在的。城鄉發(fā)展一體化，就是要把工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民的發(fā)展作為一個(gè)整體來(lái)統籌謀劃，通過(guò)體制機制改革和政策調整，促進(jìn)城鄉在規劃建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護、社會(huì )事業(yè)發(fā)展上一體化，改變長(cháng)期以來(lái)形成的城鄉二元結構，實(shí)現城鄉在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農村居民享受與城鎮居民同樣的發(fā)展成果，使城鄉經(jīng)濟社會(huì )全面、協(xié)調、可持續發(fā)展。有學(xué)者認為，推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化，要把握好農民職業(yè)化和農民市民化這兩個(gè)關(guān)鍵。另外，推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化有三個(gè)階段的邏輯順序，即從產(chǎn)業(yè)一體化到社會(huì )一體化、最終形成新型城鄉關(guān)系。因此，推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化應循序漸進(jìn)，不能急于求成。
城鄉發(fā)展一體化并不是放棄以農戶(hù)家庭為主體的農業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。學(xué)者們認為，在大力推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化的過(guò)程中，應堅持以農戶(hù)家庭為主體的農業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，大力發(fā)展農民合作組織。鼓勵工商資本對農業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后進(jìn)行服務(wù)，開(kāi)展農產(chǎn)品加工營(yíng)銷(xiāo)，開(kāi)發(fā)農民和農村集體組織沒(méi)有能力開(kāi)發(fā)的閑置資源；但不應鼓勵工商資本直接、長(cháng)時(shí)間、大規模地參與農業(yè)生產(chǎn)，而要把土地商業(yè)化的權利交給農民，讓農民自身尋求城鎮化、工業(yè)化、商業(yè)化的發(fā)展路徑。有學(xué)者強調，地方政府不能靠行政手段來(lái)推動(dòng)農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)，農業(yè)的經(jīng)營(yíng)規模也并不是越大越好。
推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化，政府應積極轉變職能，發(fā)揮主導作用。學(xué)者們指出，政府是社會(huì )資源的掌控者和主要配置者，是推動(dòng)社會(huì )各項事業(yè)發(fā)展的主導力量。推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化的實(shí)質(zhì)，就是廣泛動(dòng)員社會(huì )力量和資源，在政府的主導和推動(dòng)下，盡快改變農村的落后面貌，使之跟上城市發(fā)展的步伐，構建一個(gè)“現代城市與現代農村和諧相融、歷史文化與現代文明交相輝映的新型城鄉形態(tài)”。發(fā)揮好政府的主導作用，需要不斷推進(jìn)政府職能轉變，明確政府責任范圍；強化政府平衡社會(huì )利益的功能和作用，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調機制、訴求表達機制、矛盾調解機制、權益保障機制，以維護社會(huì )公平正義，促進(jìn)城鄉經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展。有學(xué)者認為，當前，各級政府應在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整、促進(jìn)區域經(jīng)濟發(fā)展特別是縣域經(jīng)濟發(fā)展、建立城鄉均衡的基本公共服務(wù)體系等方面發(fā)揮主導作用。
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推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化需要破解“三農”問(wèn)題 |
加快形成城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化新格局，是推動(dòng)城鄉生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、促進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展的根本舉措，是縮小城鄉差別、實(shí)現城鄉共同繁榮的根本途徑，也是破解“三農”問(wèn)題的根本出路。學(xué)者們普遍認為，大力推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化，必須在解決“三農”問(wèn)題上取得重大進(jìn)展。
在把農民轉變?yōu)槭忻裆先〉弥卮筮M(jìn)展。有學(xué)者提出，從城鎮化與城鄉發(fā)展一體化的最終目標看，至少一半以上的農民需要轉化為市民。目前，應著(zhù)重解決好農民工的市民化問(wèn)題。農民工市民化問(wèn)題不僅僅是戶(hù)口問(wèn)題，因為農民工市民化不僅是身份的市民化，還要保證其在城市擁有穩定的就業(yè)、收入、住房以及解決好其子女教育問(wèn)題，并使其享有與市民無(wú)差別的社會(huì )保障和政治權利。
在把傳統農業(yè)改造成為現代農業(yè)上取得重大進(jìn)展。有學(xué)者認為，應通過(guò)城鄉發(fā)展一體化，引導土地等資源優(yōu)化配置，防止農業(yè)被邊緣化�，F代農業(yè)不僅要有高品質(zhì)、高效益，而且要能保障13億人的糧食安全，并具備相當的國際競爭力。還有學(xué)者認為，建設現代農業(yè)，必須大力發(fā)展面向一般農戶(hù)特別是貧困農戶(hù)的農村微型金融。應大力發(fā)展主要面向中小企業(yè)和農村居民的村鎮銀行，創(chuàng )新面向一般農戶(hù)特別是貧困農戶(hù)的金融服務(wù)，從根本上破解農村普遍存在的金融服務(wù)嚴重缺乏問(wèn)題。
在把傳統村莊變?yōu)榫哂鞋F代服務(wù)功能的新農村上取得重大進(jìn)展。有學(xué)者強調，必須改善農村的公共環(huán)境和基礎設施，逐步使住在農村、繼續從事農業(yè)的人能同樣享受現代文明，但在這一過(guò)程中應避免大拆大建。政府應承擔起改善農村居住環(huán)境和公共設施的責任。讓農民自己出錢(qián)建設公用事業(yè)，既不公平也不合理。還有學(xué)者提出，適應農村社會(huì )結構變化的趨勢，應在鞏固農村義務(wù)教育“兩免一補”和“新農合”成果的同時(shí)，以新農保制度為重點(diǎn)，盡快健全和完善農村公共服務(wù)體系�！笆濉逼陂g，應在全國范圍內建立個(gè)人繳費、集體補助和財政補貼相結合的新農保體系。新農保要從農村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，先普及、后提高。
通過(guò)深化改革，為城鄉發(fā)展一體化提供體制保障，是推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化面臨的重要課題。學(xué)者們普遍認為，當前應按照統籌城鄉發(fā)展的要求，抓緊在體制改革的關(guān)鍵環(huán)節上取得突破。
以保障農民土地財產(chǎn)權和收益權為重點(diǎn)，推進(jìn)農村土地制度改革。學(xué)者們認為，農村土地制度改革應著(zhù)眼于農村的長(cháng)期穩定和持續發(fā)展，依法有序推進(jìn)。有學(xué)者提出，農村土地的增值收益應當主要用于農業(yè)農村，切實(shí)保障農民的土地財產(chǎn)權益；應當叫�！巴恋負Q社�！钡雀鞣N不合理做法，不能硬性要求農民以放棄土地權利為代價(jià)來(lái)獲得城市的基本公共服務(wù)。
以實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化為目標，推進(jìn)公共財政體制改革。有學(xué)者強調，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵在于解決地方政府財力和事權不匹配的問(wèn)題；財政體制改革下一步的重點(diǎn)應當是在明確各級政府的事權和相應的公共支出責任基礎上，通過(guò)完善轉移支付制度，使地方政府的財力和事權相匹配。還有學(xué)者提出，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不僅要加大財政轉移支付力度，還要確保財政投入資金用于優(yōu)先項目，更重要的是建立項目監控體制。比如，審計署要對項目進(jìn)行審計，對縱向財政轉移支付效果作出評估。
以加快農民工市民化為突破口，推進(jìn)戶(hù)籍、土地和公共服務(wù)制度的聯(lián)動(dòng)改革。有學(xué)者提出，應以實(shí)行農民工就業(yè)落戶(hù)政策為突破口，逐步放開(kāi)城鄉二元的戶(hù)籍限制；出臺農民工基本公共服務(wù)相關(guān)政策；解決農民工基本公共服務(wù)制度的城鄉對接問(wèn)題。把剝離附加在土地上的社會(huì )保障功能作為基本目標，使農民工與城鎮居民同等享受基本公共服務(wù)。