隨著(zhù)近些年大量中小型金融機構的不斷涌現，地方金融一詞也開(kāi)始被頻繁使用。但是人們在提到這一詞匯時(shí)，往往未對其進(jìn)行深入的剖析，因此對其有一些似是而非的認識，有必要加以辨析。在澄清認識的基礎上，還應進(jìn)一步界定地方政府在發(fā)展地方金融及利用金融資源為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中的角色。
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一、應從利用金融資源的角度來(lái)定義地方金融 |
通常來(lái)說(shuō)，人們傾向于認為，地方金融是指在一定行政區域內設立的、并主要為當地居民或企業(yè)提供服務(wù)的金融機構和金融市場(chǎng)。這一觀(guān)點(diǎn)強調的是金融機構的業(yè)務(wù)區域性，持這一觀(guān)點(diǎn)的人占絕大多數。按照這一理解，一些小型金融機構，如村鎮銀行、小額貸款公司等，可以毫無(wú)疑問(wèn)地確定為地方金融機構。但對于一些脫胎于某一區域、后期通過(guò)發(fā)展進(jìn)行跨境經(jīng)營(yíng)的金融機構，算不算地方金融呢？換句話(huà)說(shuō)，如果江蘇銀行到北京通州區設立支行，那么它還算不算江蘇省的地方金融機構呢？而通州區在發(fā)展經(jīng)濟中，又該如何界定和區分地方金融和非地方金融呢？可見(jiàn)，從所設立的行政區劃或開(kāi)展業(yè)務(wù)的區域范圍來(lái)區分一家金融機構是否屬于地方金融機構，顯然會(huì )存在爭議。
那么，從地方政府對金融機構的管理和監管權限上來(lái)分析，是否可以將監管和管理權限歸屬地方政府的一些金融機構視為地方金融機構呢？這一觀(guān)點(diǎn)看上去也有一定的道理。對于一些全國性的金融機構，自然其監管職能由各類(lèi)國家監管機構承擔。但對于農村信用社、村鎮銀行、地方出資或控股或參股的金融機構來(lái)說(shuō)，一般規定由地方政府按照國家監管的有關(guān)規定負責日常管理。實(shí)際上，地方政府的金融管理和監管職能也存在頗多模糊不清之處。例如，一些地方官員認為在金融監管上地方政府只有責任，沒(méi)有權力；一些地方的金融辦等部門(mén)可能權力過(guò)大，甚至下達具體的存貸款額度等。如果這些權力和責任還未完全界定清晰的話(huà)，從這一層面來(lái)界定地方金融顯然欠缺科學(xué)性。
其實(shí)，金融就是一種產(chǎn)品，這一產(chǎn)品天然就應該是沒(méi)有區域邊界的，其市場(chǎng)應該是全國范圍內甚至是全球范圍的。從業(yè)務(wù)范圍和管理權限來(lái)界定地方金融市場(chǎng)，是一種計劃經(jīng)濟下的思維方式。我們認為，地方金融的概念，應界定為地方政府如何利用金融資源。也就是說(shuō)，地方政府如何充分尊重金融市場(chǎng)發(fā)展的客觀(guān)規律，在此基礎上通過(guò)更好地完善市場(chǎng)，來(lái)實(shí)現充分有效地利用各類(lèi)金融資源，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟的發(fā)展。不論當地政府或企業(yè)是否控股或者參股某家金融機構，如果政府能夠為其創(chuàng )造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，吸引全國性的、外地的、本土的金融機構來(lái)開(kāi)展金融業(yè)務(wù)，為本地的企業(yè)、個(gè)人提供金融服務(wù)，都應視為地方金融。只有堅持這種地方金融觀(guān)，才能幫助地方政府科學(xué)地理解、對待和利用金融資源，來(lái)為本地經(jīng)濟發(fā)展和結構轉型助力。
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二、地方政府在發(fā)展地方金融中的幾點(diǎn)誤區 |
隨著(zhù)金融深化的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的區域性中小銀行以及其他非銀行性金融機構如雨后春筍般涌現。地方政府承擔部分金融管理職能具有天然的合理性，一方面全靠中央政府的監管機構來(lái)監管是杯水車(chē)薪，另一方面地方政府更了解本土的情況，能夠較好地對金融機構的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險狀況進(jìn)行客觀(guān)的評估。但在實(shí)際操作中，地方政府存在以下幾方面誤區：
一是過(guò)于希望金融機構能為本地區的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展服務(wù)，以至于有意限制金融機構的跨境發(fā)展。
發(fā)展地方經(jīng)濟最重要的問(wèn)題是資金�，F在國有大型商業(yè)銀行的風(fēng)險控制較為嚴格，于是地方政府通過(guò)將以往的城市信用社或農村信用社改制，成立由政府控制的銀行，目的就是希望其能為本省或本地區中小企業(yè)以及縣域經(jīng)濟發(fā)展提供融資。為此，地方政府往往要求銀行在本省地區和縣級城市廣泛設立分支機構，以服務(wù)當地，并不支持銀行跨境經(jīng)營(yíng)。盡管地方政府希望本土銀行服務(wù)本土經(jīng)濟的本意是好的，但無(wú)形之中限制了銀行的發(fā)展。在這一點(diǎn)上，東南沿海一些城市政府的態(tài)度頗為可取。深圳市一向秉承“不求所有，但求所用”的原則，尊重市場(chǎng)，按照市場(chǎng)規則行事。深圳發(fā)展銀行幾度更換大股東，均獲得政府的支持。唯其如此，才能將本土的金融機構真正搞大搞活。
二是為降低風(fēng)險，有意提高小額貸款公司等小型金融組織的審批門(mén)檻。
不少地方政府官員表示，盡管銀監會(huì )大力促進(jìn)小額貸款公司等小型金融組織的成立，并為地方政府提供監管和管理方面的指導，但在實(shí)際操作中，地方政府均比較保守。它們一方面抬高準入門(mén)檻（不少省份將小額貸款公司注冊資金底線(xiàn)提高了一倍以上），另一方面增加審批難度。在審批中，地方的做法通常是將公安、稅務(wù)、工商、地方銀監局等多個(gè)部門(mén)召集起來(lái)，需要一致通過(guò)才可以設立。這些做法增加了小型金融組織設立的難度，阻礙了其發(fā)展，但地方政府也有難言的苦衷。因為這些小型金融組織的監管職責都落到地方政府的肩上，而后者既無(wú)人員又無(wú)專(zhuān)業(yè)背景，監管起來(lái)難度很大。一旦這些金融機構出現問(wèn)題，又往往是地方政府來(lái)收拾爛攤子。所以，在這一問(wèn)題上，需要金融監管部門(mén)與地方政府在分工合作上進(jìn)一步明晰化。
三是與金融機構交往過(guò)深，過(guò)多地干預金融機構的經(jīng)營(yíng)。
一些中西部省份為了發(fā)展地方經(jīng)濟，與金融機構建立了密切的聯(lián)系。他們往往采取各類(lèi)優(yōu)惠的措施，吸引金融機構入駐，例如給予一定的獎金獎勵和稅收減免等。有時(shí)當銀行需要拉存款時(shí)，會(huì )找到政府領(lǐng)導來(lái)協(xié)調。當企業(yè)需要貸款而銀行不愿貸時(shí)，往往會(huì )求助政府去向銀行疏通關(guān)系，政府領(lǐng)導會(huì )從中間多方撮合。政府有時(shí)還會(huì )為本地企業(yè)貸款提供擔保性質(zhì)的證明，這些做法其實(shí)都是有違《擔保法》的，并在一定程度上干預了金融機構的正常經(jīng)營(yíng)，削弱了金融機構的獨立性。
那么，在發(fā)展和利用地方金融中，地方政府的定位應該是什么呢？其主要職能應該包括哪些？
１．尊重金融市場(chǎng)，為企業(yè)和金融機構服務(wù)而不是直接干預市場(chǎng)。
要明確地方金融不是分割的、孤立的，而是全國性金融市場(chǎng)乃至國際金融市場(chǎng)中不可分割的一部分。本土的金融機構可以跨境經(jīng)營(yíng)，他地的金融機構也可以為我所用。對于銀行和企業(yè)的正常業(yè)務(wù)關(guān)系，不應直接進(jìn)行干預，否則發(fā)生不良貸款或其他道德風(fēng)險行為，對于銀行和政府官員來(lái)說(shuō)，都有無(wú)窮后患。一句話(huà)，就是要堅持“政府搭臺，銀行和企業(yè)唱戲”的原則。
２．做大金融市場(chǎng)，改善市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境。
要把地方金融市場(chǎng)做大做強，政府需要通過(guò)改善金融市場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境，來(lái)吸引更多的金融機構進(jìn)駐。一方面是加強信用環(huán)境建設。金融市場(chǎng)得以健康發(fā)展，至關(guān)重要的是可靠的信用環(huán)境。在我國，全國性的征信制度尚未完全建立。地方政府應配合征信部門(mén)主動(dòng)著(zhù)手，建立地區性的征信制度，為金融機構提供參考，降低其搜尋信息的成本，同時(shí)也有利于本地區金融生態(tài)環(huán)境的改善。
另一方面是法制環(huán)境。在中國社科院提出的“地方金融生態(tài)指標框架”中，經(jīng)濟案件的立案率和結案率是重要的指標。只有公正、嚴格執法，才能維持金融市場(chǎng)的公正、公開(kāi)、公平。前些年發(fā)生過(guò)這樣的事情：一些地方企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善而多方逃廢銀行債務(wù)，地方政府往往為其出謀劃策，幫助其擺脫銀行的債務(wù)約束。有時(shí)地方政府還到銀行為企業(yè)說(shuō)情，包庇偏袒企業(yè)，而使銀行的經(jīng)營(yíng)受到損害。完善法制環(huán)境，使得經(jīng)濟案件能夠得到合法的、快捷高效的解決，可以較好地保障金融機構的利益，有效地改善地方金融生態(tài)。
３．利用金融市場(chǎng)，為本地區的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結構轉型服務(wù)。
首先，地方政府要樹(shù)立大金融觀(guān)，視野中不能只有銀行，還應有保險、證券、貸款擔保公司、ＶＣ、ＰＥ等。銀行也不能只有大銀行，還要促進(jìn)本地區的中小銀行的發(fā)展，尤其是一些村鎮銀行、小額貸款公司、農民資金互助組織等微型金融組織的發(fā)展。將本地的金融市場(chǎng)視為一個(gè)有機的生態(tài)系統，從而使其能夠實(shí)現功能互補，為本地經(jīng)濟發(fā)展提供全方位的金融服務(wù)。其次，政府應采取各種措施，促進(jìn)金融機構為本地經(jīng)濟服務(wù)�？梢酝ㄟ^(guò)建立各類(lèi)貸款擔保公司，為小企業(yè)和農民等弱勢群體獲得銀行貸款提供擔保支持。在銀行和小企業(yè)、農民之間發(fā)揮信息的橋梁作用，降低銀行進(jìn)行貸款對象遴選的成本。地方政府還可以通過(guò)金融市場(chǎng)來(lái)實(shí)現經(jīng)濟結構轉型的目的。例如，如果本地區要大力支持高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展，可以多與一些風(fēng)險投資公司聯(lián)系，將本地的高科技企業(yè)推薦給他們，以吸引更多的風(fēng)險投資�？梢苑龀忠恍┓蠗l件的創(chuàng )新型小企業(yè)在創(chuàng )業(yè)板上市。政府還可以成立一些產(chǎn)業(yè)投資基金，對一些未來(lái)有發(fā)展潛力的行業(yè)或企業(yè)進(jìn)行投資。