編者按：圍繞以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線(xiàn)的“十二五”改革，中國(海南)改革發(fā)展研究院、國家發(fā)改委體改司、中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )和德國技術(shù)合作公司于2010年10月30日-31日在�？诼�(lián)合主辦召開(kāi)“中國‘十二五’改革國際論壇：發(fā)展方式轉變與改革選擇”。會(huì )議圍繞“十二五”改革目標、路徑和重點(diǎn)任務(wù)等展開(kāi)深入討論。全國人民代表大會(huì )法律委員會(huì )副主任洪虎，國家人口和計劃生育委員會(huì )副主任趙白鴿，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會(huì )副主任陳清泰，中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )名譽(yù)會(huì )長(cháng)高尚全，海南省人民政府副省長(cháng)林方略，中國(海南)改革發(fā)展研究院院長(cháng)遲福林，德國技術(shù)合作公司首席執行總裁艾森布萊特以及來(lái)自中央有關(guān)部委、研究機構、高等院校和23個(gè)省市自治區及來(lái)自德國、英國、美國、墨西哥、巴西、俄羅斯、印度、越南、蒙古、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等國家的官員和學(xué)者400余人參加本次論壇。本版文章即根據作者在本次論壇的主旨演講編輯整理。

全國政協(xié)經(jīng)濟委員會(huì )副主任 陳清泰

　　國有資產(chǎn)管理涉及國家基本經(jīng)濟制度，是一個(gè)十分敏感的問(wèn)題，中央采取了非常審慎的態(tài)度。早在1993年十四屆三中全會(huì )就提出“產(chǎn)權清晰”和“改革國有資產(chǎn)管理體制”的任務(wù)，1997年十五大提出要“完善國有資產(chǎn)管理、運營(yíng)、監督體制”。1999年十五屆四中全會(huì )提出“統一所有、分級管理、授權經(jīng)營(yíng)、分工監督”的體制框架，并鼓勵有條件的地方大膽試點(diǎn)。到2002年，經(jīng)過(guò)十年理論探索和改革實(shí)踐，在十六大進(jìn)一步明確了國有資產(chǎn)管理體制改革指導原則后，才把這項改革推進(jìn)到了可實(shí)施階段。十七大進(jìn)一步提出了“完善各類(lèi)國有資產(chǎn)管理體制和制度”的要求。這次十二五規劃建議再次提出“完善各類(lèi)國有資產(chǎn)管理體制”。從實(shí)踐、理論突破，到實(shí)踐、再突破的過(guò)程中可以看出這項改革的艱難。
　　從本世紀初起，在國企改制上市時(shí)，部分國有產(chǎn)權劃歸社�；�金。實(shí)踐證明這是正確的，是迄今為止產(chǎn)權清晰、權責明確、運作良好的一部分國有資產(chǎn)。
　　2003年國家國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )成立，《監管條例》相繼出臺。之后，國資委進(jìn)行了大量卓有成效的工作。改變了國有資產(chǎn)多頭管理、無(wú)人負責的狀況，有力地推進(jìn)了企業(yè)重組和改制，對解決歷史遺留問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，向集中統一行使所有權的方向跨進(jìn)了一大步。但是國有資產(chǎn)管理體制改革還沒(méi)有到位，最重要的一步還沒(méi)有邁出。

一、現行國有資產(chǎn)管理帶有明顯的過(guò)渡性

　　受條件的限制，使當時(shí)成立的國有資產(chǎn)管理機構和《監管條例》帶有明顯過(guò)渡性。
　　1.國資委成立前沒(méi)有經(jīng)歷類(lèi)似銀行系統設立“資產(chǎn)管理公司”、處理歷史問(wèn)題的階段。2003年國資委成立時(shí)，國有企業(yè)剛剛經(jīng)歷了“三年脫困”，尚有大量歷史遺留問(wèn)題，如冗員多、債務(wù)重、辦社會(huì )等現實(shí)問(wèn)題必須處理，而解決這些問(wèn)題的職能和資源都在政府。這就使國資委不得不以“國務(wù)院特設機構”的身份在政府與企業(yè)之間進(jìn)行協(xié)調，并用行政的辦法領(lǐng)導處理這些問(wèn)題。
　　2.國資委面對的幾乎全是尚未改制的、按《國有工業(yè)企業(yè)法》注冊的傳統國有企業(yè)。這就使國資委承擔著(zhù)繁重的指導企業(yè)進(jìn)行結構重組和公司制改制的任務(wù)，不具備立即“行使股東權利”、“運營(yíng)國有資本”的條件；只能按政府授權，通過(guò)“管人、管事、管資產(chǎn)”，“管理”國有企業(yè)。在這期間，在國資委與國有企業(yè)的關(guān)系上，保留著(zhù)較為濃厚的行政性色彩，行政紐帶強于產(chǎn)權紐帶。
　　3.國資委與金融系統的匯金公司不同，從財產(chǎn)關(guān)系上看，其下屬企業(yè)的國有資本沒(méi)有注入國資委。無(wú)論在法律上、財務(wù)上，還是在工商注冊層面，國資委都不是“法人實(shí)體”，沒(méi)有運營(yíng)國有資本的法律地位，企業(yè)國有資本持有者是誰(shuí)的問(wèn)題還沒(méi)有真正解決，有效的國有財產(chǎn)委托代理關(guān)系尚未建立。通過(guò)正式或非正式的“授權經(jīng)營(yíng)”，實(shí)際上國家把國有資本運營(yíng)的權能下放給了企業(yè)，使企業(yè)自己成了自己的老板。
　　4.國資委把各個(gè)部門(mén)的多頭管理，變?yōu)榧�中統一管理，改變了“九龍治水”的局面，這是國有資產(chǎn)管理的一大進(jìn)步。但是，國資委是國有資本的管理者？是運營(yíng)者？還是監督者？還無(wú)法準確定位。管人、管事、管資產(chǎn)的概念比較模糊，很容易導致“管企業(yè)”。
　　5.在政府層面，國有資本的公共管理、公共政策職能、國有資本運營(yíng)職能及監督職能混雜在一起，尚未形成制衡關(guān)系、權責尚不到位，國有資本的有效運作和監督、制衡機制尚未建立。
　　更為重要的是，國有資本有進(jìn)有退的調整，是國家所有者層面的行為，不是企業(yè)層次所能進(jìn)行的。在所有權與經(jīng)營(yíng)權不分的情況下，由于自己不能“賣(mài)自己”，這就使國有資本與特定國有企業(yè)捆在了一起，投入的國有資本只能在這家企業(yè)內循環(huán)，不能退出、也不能轉移，國有資本不具有流動(dòng)性。這是國有資本布局調整緩慢的根本原因。一直到現在，無(wú)論央企還是地方國企，基本上還處于這一狀態(tài)。國資委此前推進(jìn)的國企調整重組，并沒(méi)有以資本為對象“有進(jìn)有退”，而是以一個(gè)個(gè)企業(yè)為對象，或將其合并，或將其拆分后分別并入其它國企。在企業(yè)結構嚴重失衡的情況下，這樣做是完全必要的。但是，在這過(guò)程中國有資本覆蓋資產(chǎn)的范圍并沒(méi)有變，既沒(méi)有進(jìn)、也沒(méi)有退，只是在既有資產(chǎn)圈子內的部分重組。
　　在國民經(jīng)濟中占比很大的國有資本的有進(jìn)有退的調整，關(guān)系國家整體資源配置效率。由于國有資產(chǎn)管理體制改革嚴重滯后，制約了國有資本的布局調整，大大降低了全社會(huì )資本配置效率。落實(shí)十二五規劃建議提出的“推進(jìn)國有經(jīng)濟戰略性調整，健全國家資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)機制”，還是加快國有大型企業(yè)的整體改制、“健全國有資本經(jīng)營(yíng)預算和收益分享制度”，都有賴(lài)于進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)的整體改制。
　　國有資產(chǎn)管理體制改革分兩步到位，是漸進(jìn)式改革一種可行的選擇，但通過(guò)倉促出臺的《國資法》將第一步的狀態(tài)以法律的形式予以固化，這就成了第二步改革難以逾越的障礙。
　　落實(shí)五中全會(huì )精神，就應在已經(jīng)初步建立的國有資產(chǎn)管理體制下，研究和推進(jìn)進(jìn)一步的轉型。非此，十二五規劃的目標難以實(shí)現。

二、進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制著(zhù)重解決四個(gè)問(wèn)題

　　按照黨的十五大界定，國有資產(chǎn)管理體制包括國有資產(chǎn)的管理、運營(yíng)和監督三大部分。深化國有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)重點(diǎn)，是把全面履行國家出資人職責的三個(gè)不同領(lǐng)域，分別由不同機構承擔。建立起權責分明、有制衡關(guān)系的國有資產(chǎn)管理、運營(yíng)、監督體制和有效的委托代理關(guān)系。
　　進(jìn)一步改革要解決的問(wèn)題是：
　　1.完善國有資產(chǎn)的公共管理
　　如國有資產(chǎn)的立法，建立資產(chǎn)負債總表，國有資本戰略布局和結構調整政策，國有資本經(jīng)營(yíng)預算，以及國有產(chǎn)權的界定、會(huì )計制度、統計、稽核、評估和糾紛協(xié)調等。這屬于國有資產(chǎn)的公共政策和公共管理職能，應由政府公共管理部門(mén)，例如財政等部門(mén)負責，形成全國上下的管理系統。
　　2.建立國家所有權委托代理關(guān)系
　　國家所有權需要通過(guò)一系列委托代理關(guān)系才能實(shí)現。例如國家(全國人大)委托中央政府；中央政府委托地方政府；中央政府和地方政府分別委托設立的出資人機構運營(yíng)國有資本。由于資產(chǎn)數量龐大、涉及復雜的利益關(guān)系、委托代理的鏈條很長(cháng)，需要建立一套嚴格的法律制度和財務(wù)制度，分層明確委托主體和受托主體、明確委托財產(chǎn)的邊界、明確雙方的責任和權力，形成有法律保障、可追溯產(chǎn)權責任的委托代理關(guān)系。
　　3.設立國有資本運營(yíng)機構
　　中央和地方政府應按《公司法》，經(jīng)工商注冊分別設立國有資本運營(yíng)機構，即獨資國有資本投資控股公司(國投公司)，國家將所屬企業(yè)的國有資本注入其中。國投公司是經(jīng)工商注冊、有獨立的法人財產(chǎn)、有獨立的法律地位、承擔經(jīng)濟與法律責任的國有資本運營(yíng)機構。在財政部門(mén)和國投公司分別建立資產(chǎn)負債表，形成可以量化評價(jià)和可追溯責任的體制和機制。國投公司經(jīng)營(yíng)運作的目標、國有資本“進(jìn)”和“退”的政策，應遵循國有資本經(jīng)營(yíng)預算和國有經(jīng)濟布局調整政策，體現政府意志；而經(jīng)營(yíng)運作的操作則按市場(chǎng)方式、遵循市場(chǎng)規則。國投公司的資本運作要接受?chē)�有資產(chǎn)監督機構的監督。
　　4.對國有資本運營(yíng)的監督
　　國有資本投資控股公司向同級政府報告工作，接受政府授權的部門(mén)，如財政、政府審計部門(mén)對受托國有資本運營(yíng)狀況、運作的合規性進(jìn)行審計監督。

三、國有資本投資控股公司的定位和權能

　　1.國投公司的定位。國有資本投資控股公司處于政府與市場(chǎng)的“界面”，是實(shí)現政資分開(kāi)、政企分開(kāi)和所有權與經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)的最重要的“節點(diǎn)”，是政府從管理龐大的國有企業(yè)群，轉變?yōu)殡S形勢變化而控股或持股某些企業(yè)的載體。國投公司與投資的企業(yè)按《公司法》是股東與公司的關(guān)系，實(shí)行所有權與經(jīng)營(yíng)權分離，主要的控制手段就是“用手投票”和“用腳投票”。公司自主經(jīng)營(yíng)，在董事會(huì )指導下做強做大；國投公司依照政府意志，運作股權，有進(jìn)有退。因此，國有資本運營(yíng)機構不是原政府各部門(mén)管理國有企業(yè)的機構、職能和管理手段的簡(jiǎn)單合并。由管理國有企業(yè)轉為履行出資人職責、由行政隸屬關(guān)系轉為股東與公司關(guān)系，出資人機構的法律形式、權能和行使權能的方式、手段都必須有重大的創(chuàng )新。
　　2.國投公司與國有資本布局政策。體現國家意志并決定的國有資本運作效率的重要因素是動(dòng)態(tài)調整的國有資本布局。因此，在國有資產(chǎn)管理體制建設中制定國有資本布局政策和國有資本經(jīng)營(yíng)預算是一個(gè)非常重要的環(huán)節。國有資本布局政策屬公共權利和公共政策，應當吸收有關(guān)國家安全、經(jīng)營(yíng)發(fā)展、科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府部門(mén)意見(jiàn)，經(jīng)國務(wù)院批準后由有關(guān)國投公司市場(chǎng)化運作。
　　3.國投公司的具體職責：
　　(1)編制受托財產(chǎn)的資產(chǎn)負債表、現金流量表和損益表，改善資產(chǎn)負債結構，保持受托國有資本的安全。
　　(2)通過(guò)參與制定和執行國有資本經(jīng)營(yíng)預算，使受托國有資本在不同行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行有進(jìn)有退的調整，優(yōu)化國有資本布局，發(fā)揮非公資本不可替代的作用；保證在國家需要控制行業(yè)中的應有地位；
　　(3)以“積極的股東”身份，參與投資企業(yè)的公司治理，監督投資及控股企業(yè)財政報告的真實(shí)性，形成內部化的財政預算硬約束機制，保障國有資本的權益；
　　(4)在國有資本經(jīng)營(yíng)預算范圍內處理不良債務(wù)，消化國有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題；
　　(5)向本級政府(股東)報告受托資產(chǎn)狀況和其他重大事項，條件成熟時(shí)應向公眾披露；
　　(6)國有資產(chǎn)監管部門(mén)接受同級財政和審計部門(mén)的監督。
　　4.國投公司與企業(yè)改制。一種可供選擇的方式是，及早設立國投公司，在國有企業(yè)整體改制時(shí)，財政部門(mén)將該企業(yè)的國有資本注入國投公司，國投公司按《公司法》在工商行政管理部門(mén)登記。成熟一個(gè)由國資委“管理”的企業(yè)，向國投公司持股的公司轉移一個(gè)。與此同時(shí)，國資委逐步向專(zhuān)職國有資產(chǎn)監管部門(mén)轉型。
　　概括地講，進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制，就是通過(guò)建立國有資產(chǎn)的管理、運營(yíng)、監督體制和機制，在政府層面實(shí)現政資分開(kāi)，進(jìn)而實(shí)現政企分開(kāi)；通過(guò)設立國家投資控股公司建立有效的國有產(chǎn)權委托代理體制，在國有資本運營(yíng)層面實(shí)現所有權與經(jīng)營(yíng)權分離；國有資本投資或持股的企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，是獨立的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體；國投公司以實(shí)現政府意志和提高國有資本效率為目標，有序調整國有資本投向，并接受監督。最終使國家從擁有和管理國有企業(yè)，轉變?yōu)槌钟泻瓦\作國有資本。