《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）的一個(gè)突出亮點(diǎn)，是高度重視社會(huì )事業(yè)體制改革和社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域對外開(kāi)放。這是社會(huì )事業(yè)發(fā)展從理念到實(shí)踐的重要變革，意義重大而深遠。
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改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段的重要標志 |
《建議》在多處強調了社會(huì )事業(yè)改革發(fā)展問(wèn)題。在改革部分，專(zhuān)門(mén)列出一條“加快社會(huì )事業(yè)體制改革”，要求積極穩妥推進(jìn)社會(huì )事業(yè)單位分類(lèi)改革，培育扶持社會(huì )組織，改革基本公共服務(wù)提供方式，推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。在開(kāi)放部分，也專(zhuān)門(mén)對社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域的開(kāi)放作了部署和要求。
這是推進(jìn)全面改革的重要內容。以往多年，我國改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟體制改革�！督ㄗh》要求，“十二五”期間，必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革。要大力推進(jìn)經(jīng)濟體制改革，積極穩妥推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會(huì )體制改革。推進(jìn)全面改革，必然要求加快社會(huì )事業(yè)體制改革：文化體制改革和社會(huì )體制改革本身，就是社會(huì )事業(yè)改革的重要組成部分；提供更多更好的公共服務(wù)是社會(huì )事業(yè)發(fā)展的基本任務(wù)，也是政府職能轉變和行政體制改革的核心要求；通過(guò)改革促進(jìn)教育、科技、文化、衛生等各項社會(huì )事業(yè)發(fā)展，更好地保障社會(huì )公平正義，不斷提高人民群眾平等參與政治活動(dòng)的意識和能力，是推進(jìn)政治體制改革和提高治國理政水平的基礎和目標。
這是提供更多更好公共服務(wù)的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì )事業(yè)體制改革在許多方面取得顯著(zhù)進(jìn)展。但總的看，改革仍然滯后，政府該管的有許多沒(méi)有管好，又管了許多管不好、不該管的事，主要表現為：基本公共服務(wù)供給不足，服務(wù)效率不高；政府承攬了過(guò)多的非基本職責，社會(huì )資本進(jìn)入限制較多，發(fā)展活力不足。推進(jìn)社會(huì )事業(yè)體制改革的出發(fā)點(diǎn)是更好地發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)積極性，在不斷滿(mǎn)足基本公共服務(wù)需求的同時(shí)提供更多的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化服務(wù)。這是社會(huì )事業(yè)發(fā)展的理念變革，也是實(shí)踐提出的緊迫要求。近幾年文化體制改革的實(shí)踐表明，只有發(fā)揮好政府和市場(chǎng)兩種力量，才能滿(mǎn)足人民群眾迅速增長(cháng)的服務(wù)消費需求。
這是服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的新增長(cháng)點(diǎn)。社會(huì )事業(yè)各個(gè)部門(mén)是國民經(jīng)濟特別是服務(wù)業(yè)的重要組成部分，其規模大小、水平高低與經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構密切相關(guān)。隨著(zhù)人們收入水平提高和消費結構變化，社會(huì )事業(yè)的經(jīng)濟功能明顯增強。今后相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期，科技、教育、衛生、文化、體育等部門(mén)占GDP的比重將持續上升，同時(shí)會(huì )吸納大量就業(yè)。按照這些領(lǐng)域已經(jīng)制定的中長(cháng)期發(fā)展規劃并考慮各相關(guān)因素后估算，到“十二五”末期，我國社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域的公共支出有可能占到GDP的10%以上，再加上社會(huì )資金投入，這些領(lǐng)域的支出有可能達到GDP的20%左右，占服務(wù)業(yè)產(chǎn)出的比重將超過(guò)40%，其活力和效率對服務(wù)業(yè)以至整個(gè)經(jīng)濟發(fā)展都有重要影響。
這是公共服務(wù)可持續發(fā)展的重要制度安排。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，基本公共服務(wù)提供會(huì )長(cháng)期面對不可持續的壓力。這是由基本公共服務(wù)的供求雙方都不完全受市場(chǎng)機制調節的特點(diǎn)所決定的。一方面，供給增長(cháng)慢，因為提供者感受到的競爭壓力相對較弱，提高效率、降低成本和增加供給的動(dòng)力相對不足；另一方面，需求增長(cháng)快，因為基本公共服務(wù)消費主要不是由消費者直接付費購買(mǎi)，需求增長(cháng)缺乏有效約束。同時(shí)，基本公共服務(wù)中相當一部分是人對人的個(gè)性化服務(wù)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的技術(shù)使用較少，例如教育、養老和衛生服務(wù)等，人力成本不斷上升，勞動(dòng)生產(chǎn)率又難以提高，導致單位服務(wù)成本較快上升。這些因素疊加使公共服務(wù)支出壓力不斷增加，必須通過(guò)改革提高供給效率和約束過(guò)度需求，以保障可持續發(fā)展。
實(shí)現公共資源和社會(huì )資源的合理分工，是社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域改革的重要目標。實(shí)現這一目標，關(guān)鍵是處理好基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的關(guān)系、政府和市場(chǎng)的關(guān)系、均等化和多樣性的關(guān)系以及社會(huì )事業(yè)改革和其他領(lǐng)域相關(guān)改革的關(guān)系。
保障基本公共服務(wù)需求�！督ㄗh》要求，逐步完善覆蓋城鄉居民的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現不同區域基本公共服務(wù)均等化�；竟卜⻊�(wù)是人民群眾的基本需求和公共利益，公益性是其基本特征，保障其供給是政府的基本職責。目前這方面還存在不少問(wèn)題，包括覆蓋面不全、布局不夠合理、不同群體保障水平差別較大等。應加快健全公共財政體制，調整財政支出結構，投入更多的資金提高保障能力。同時(shí)，用好資金同樣重要。例如，公共研發(fā)投資增長(cháng)很快，關(guān)鍵是要創(chuàng )新體制機制和完善政策，使那些好的項目能夠被篩選出來(lái)，使那些無(wú)效創(chuàng )意和低水平重復項目能被盡早發(fā)現和擯棄。
改善基本公共服務(wù)提供方式�；竟卜⻊�(wù)不只以經(jīng)濟效益為取舍標準，因而不能完全由市場(chǎng)配置資源。但這些服務(wù)不一定要由政府或其所屬機構直接提供，以避免出現服務(wù)效率低和服務(wù)質(zhì)量差的頑癥�！督ㄗh》提出，要實(shí)現供給主體和方式的多元化，即可以通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)、委托外包等方式，增加消費者的選擇空間和提供者的競爭壓力。因此，應對基本公共服務(wù)加以分類(lèi)，凡是市場(chǎng)主體能夠以更低成本提供同樣甚至更好服務(wù)的，原則上都逐步采用購買(mǎi)服務(wù)的方式。這有利于動(dòng)員各方面社會(huì )資源增加服務(wù)供給，形成有序競爭，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。
推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。隨著(zhù)收入水平提高，居民社會(huì )領(lǐng)域服務(wù)消費的需求不斷增加，需要通過(guò)市場(chǎng)化融資聚集更多資源，避免政府責任過(guò)寬而影響對基本需求的保障。這也有利于滿(mǎn)足居民多樣化需求。特別是數字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò )技術(shù)的迅猛發(fā)展和廣泛應用，催生了一大批新興業(yè)態(tài)和新的服務(wù)產(chǎn)品，其增長(cháng)趨勢、產(chǎn)品類(lèi)型和服務(wù)形態(tài)遠遠超出了政府可以直接管理的能力。以網(wǎng)絡(luò )文化產(chǎn)品為例，其市場(chǎng)規模已遠遠超過(guò)傳統文化產(chǎn)品。我國網(wǎng)絡(luò )游戲產(chǎn)業(yè)2008年的實(shí)際銷(xiāo)售收入達到184億元，而三大傳統娛樂(lè )產(chǎn)業(yè)即電影、電視娛樂(lè )節目和音像制品的銷(xiāo)售之和僅為145億元�？梢哉f(shuō)，推動(dòng)現代服務(wù)業(yè)發(fā)展，必須通過(guò)體制機制創(chuàng )新調動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。
加快事業(yè)單位改革。事業(yè)單位是提供公共服務(wù)的主體和骨干，但不少事業(yè)單位市場(chǎng)意識淡薄、創(chuàng )新動(dòng)力不足、經(jīng)營(yíng)管理僵化，不適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下社會(huì )事業(yè)發(fā)展的要求。應加快轉變政府職能，推進(jìn)政事分開(kāi)、管辦分離，形成政府主導、社會(huì )力量廣泛參與的服務(wù)組織格局。這里要突出強調人事制度改革的重要性。社會(huì )領(lǐng)域的發(fā)展特別依賴(lài)于人力資本的質(zhì)量，越是高知識含量和高度專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)人力資本的重要性就越突出，就越需要能夠有效激勵人力資本的人事管理和薪酬制度。例如，高水平專(zhuān)業(yè)人士的“多點(diǎn)執業(yè)”、以個(gè)人為核心的“工作室”、因事而設的“創(chuàng )作組”、大量的個(gè)體自由職業(yè)者等，都是社會(huì )領(lǐng)域特有的組織方式，需要更靈活有效的人事管理制度。
推進(jìn)各方面改革配套。加快推進(jìn)相關(guān)改革，可以增加公共服務(wù)特別是非基本公共服務(wù)的供給和消費。某種服務(wù)被定義為基本或非基本，有時(shí)并不說(shuō)明其重要與否，也沒(méi)有優(yōu)劣之分，而是一種權衡選擇。例如，孩子在任何階段都不應因為家庭貧困而不能接受教育，但解決問(wèn)題的辦法不是所有階段的教育都免費，而是通過(guò)助學(xué)體系，在非義務(wù)教育階段資助特定家庭的孩子接受教育。還有各種形式的倒按揭服務(wù)，如老年人將房屋產(chǎn)權抵押給金融機構，金融機構按期付給現金，老人去世后房屋產(chǎn)權歸金融機構。我國城市存在大量“房產(chǎn)富翁，現金窮人”。沒(méi)有這些金融服務(wù)，相當一部分老年“有產(chǎn)者”的看護要由政府承擔，會(huì )占用本應用于真正低收入者的有限資源，而老年人的多樣化服務(wù)需求也得不到滿(mǎn)足。
《建議》提出，穩步開(kāi)放教育、醫療、體育等領(lǐng)域，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源，提高服務(wù)業(yè)國際化水平。這是我國對外開(kāi)放的新領(lǐng)域，也是社會(huì )領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的新機遇。近年來(lái)，非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的全球化趨勢明顯。在教育領(lǐng)域，教材、師資和學(xué)生的跨國流動(dòng)日趨頻繁。美國和英國的高等教育年出口額超過(guò)100億美元。職業(yè)教育發(fā)達的德國，有1/5以上的職教機構開(kāi)展跨國教育服務(wù)。在科技領(lǐng)域，科技全球化日益成為重要趨勢，大量的新知識新技術(shù)以商品貿易、跨國投資、技術(shù)貿易和人員流動(dòng)等為載體，迅速在世界范圍傳播應用。在文化領(lǐng)域，借助數字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò )技術(shù)，影視作品、音樂(lè )制品、書(shū)刊、網(wǎng)絡(luò )游戲等文化產(chǎn)品的制作和消費大量跨國進(jìn)行。在體育領(lǐng)域，運動(dòng)員、教練員的國際交流頻繁，各國取得突破的非傳統優(yōu)勢項目大都有外國教練的指導。在北京奧運會(huì )上，我國不少取得突破的項目如女子個(gè)人射箭金牌、男子佩劍金牌、女子曲棍球銀牌等，都有外籍教練的功勞。同時(shí)，乒乓球、體操、跳水等我國強勢項目都有多名優(yōu)秀教練和運動(dòng)員在國外效力。服務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放使我們能有效利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，豐富和提高人民群眾的服務(wù)消費，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和增強國際競爭力。
社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域擴大開(kāi)放須強調以下幾個(gè)方面：一是吸引高水平人力資源和智力資源�？茖W(xué)研究、教育、醫療、文化體育等行業(yè)都高度依賴(lài)專(zhuān)業(yè)化人才，凝聚在人身上的隱含知識和特殊技能十分重要。應像前些年制造業(yè)吸收外資那樣，制定更多的諸如“千人計劃”等規劃，努力引進(jìn)全球最好的人力資源。二是引進(jìn)中高端服務(wù)能力。在我國，教科文衛體等行業(yè)中的優(yōu)質(zhì)人力資源大都集中在國有企事業(yè)單位，民間投資主要分布在中低端、個(gè)性化的服務(wù)領(lǐng)域。通過(guò)開(kāi)放引進(jìn)中高端服務(wù)能力，能夠在盡快滿(mǎn)足多元化消費需求的同時(shí)，通過(guò)競爭和示范效應，促進(jìn)國內相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快改革創(chuàng )新。三是促進(jìn)我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)“走出去”。近年來(lái)，國際社會(huì )對我國科技教育、醫療保健、文化體育等行業(yè)的關(guān)注度提高，加強交流與合作的意愿增強�！白叱鋈ァ钡钠髽I(yè)要做到高起點(diǎn)、有特色、入主流、可持續，就必須處理好特色與共識、傳統與現代、傳承與借鑒等重要關(guān)系。
這里要特別強調，社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域的開(kāi)放必須確保安全和主動(dòng)權。社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放涉及一些特殊問(wèn)題：一是意識形態(tài)問(wèn)題。社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域中有相當一部分與國家文化軟實(shí)力、社會(huì )價(jià)值觀(guān)、文化傳承、公共治理等問(wèn)題相關(guān)，在改革開(kāi)放中要正確把握導向和主動(dòng)權，不能出現偏差。二是社會(huì )效益問(wèn)題。在改革開(kāi)放中，基本公共服務(wù)要不斷得到加強，非基本公共服務(wù)也要做到社會(huì )效益和經(jīng)濟效益統一，并突出強調社會(huì )效益。為了確保上述兩點(diǎn)，不少?lài)覍Ψ⻊?wù)領(lǐng)域開(kāi)放都有更嚴格具體的要求�！斗⻊�(wù)貿易總協(xié)定》也采用了“行使政府權力所提供的服務(wù)”這個(gè)概念，把這些服務(wù)排除在該協(xié)定要求開(kāi)放的適用范圍之外，為締約國政府留下更多的自主空間。我們要把握好開(kāi)放的領(lǐng)域和進(jìn)程，牢牢掌握主動(dòng)權，確保經(jīng)濟社會(huì )穩定安全。