● 中國依法管理稀土資源的舉措是中國政府的主權權利，符合WTO可持續發(fā)展的宗旨以及WTO規則，一些國家對中國政府這一正當舉措的指責是毫無(wú)道理的。
　　● 但與此同時(shí)，應當注意在具體政策的實(shí)施過(guò)程中遵循國際法中的善意原則、WTO透明度原則并奉行國內外一視同仁的立場(chǎng)，只有這樣才能更好地遵循包括WTO規則在內的國際法規則，防范法律風(fēng)險。

　　近一段時(shí)期以來(lái)，中國政府為了保護不可再生的稀土資源、防止生態(tài)環(huán)境惡化，出臺了一系列加強稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿易管理的政策。孰料，這一為可持續發(fā)展而實(shí)施的正當舉措卻在國際上引起強烈反響，美、日、歐等許多稀土進(jìn)口國聲稱(chēng)中國政府制定管理政策屬于出口限制行為，違反了WTO規則。
　　那么，中國政府究竟是否有權采取國內措施加強稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿易管理？這些措施是否違反了WTO規則？對此，應當從國際法角度認真加以分析，得出公正的結論。

中國稀土管理政策符合WTO的“可持續發(fā)展”宗旨

　　近年來(lái)，隨著(zhù)高科技產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，全球對稀土的需求和消耗量快速增長(cháng)。中國是當今世界上最大的稀土生產(chǎn)、出口國，目前中國一個(gè)國家的稀土出口量就占國際市場(chǎng)份額的90%以上。
　　盡管稀土對各國的高科技產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要，但稀土資源屬于不可再生的礦產(chǎn)資源。由于多年來(lái)的大量、無(wú)序開(kāi)采，中國的稀土資源已處于瀕臨用竭的邊緣。同時(shí)，稀土生產(chǎn)、加工過(guò)程對生態(tài)環(huán)境影響巨大。在中國稀土以往的生產(chǎn)過(guò)程中，存在著(zhù)開(kāi)采方式粗放、資源浪費嚴重等等一系列的問(wèn)題，一些企業(yè)環(huán)保意識薄弱，環(huán)境污染比較嚴重。
　　2005年10月，中國科學(xué)院院士、北京大學(xué)稀土研究中心名譽(yù)主任徐光憲聯(lián)合包括王乃彥、何祚庥等人在內的15位中科院院士聯(lián)名向國務(wù)院提交了《關(guān)于保護白云鄂博釷和稀土資源，避免黃河和包頭受放射性污染的緊急呼吁》的緊急提案，呼吁政府盡快采取措施規范稀土生產(chǎn)、保護當地生態(tài)環(huán)境。
　　鑒于稀土資源儲量嚴重下降、瀕臨用竭的嚴峻形勢，同時(shí)，考慮減少稀土生產(chǎn)過(guò)程中對生態(tài)環(huán)境的破壞性影響，自1998年開(kāi)始，中國就已實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿易禁止類(lèi)商品目錄。2006年，中國停止發(fā)放新的稀土礦開(kāi)采許可證，并對稀土礦開(kāi)采實(shí)行指令性計劃。除了控制稀土出口配額和減少稀土礦的年度開(kāi)采量，中國還逐步加強稀土行業(yè)的集中度。2010年9月初，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見(jiàn)》，首次把稀土列為重點(diǎn)行業(yè)兼并重組的名單。中國商務(wù)部近日表示，2011年中國仍將對稀土出口實(shí)行配額管理，且配額將有所減少。中國政府多次表示，加強稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿易管理的指導思想是保護可用竭的自然資源和保護生態(tài)環(huán)境不再遭受?chē)乐仄茐�，�?shí)際上是一種可持續發(fā)展的戰略考慮。
　　《馬拉喀什建立WTO協(xié)定》序言開(kāi)宗明義指出：“本協(xié)定各參加方，認識到在處理它們在貿易和經(jīng)濟領(lǐng)域的關(guān)系時(shí)，應以提高生活水平、保證充分就業(yè)、保證實(shí)際收入和有效需求的大幅穩定增長(cháng)以及擴大貨物和服務(wù)的生產(chǎn)和貿易為目的，同時(shí)應依照可持續發(fā)展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，尋求既保護和維護環(huán)境，又以與它們各自在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的需要和關(guān)注相一致的方式，加強為此采取的措施……”中國政府為了最佳利用可用竭的稀土資源并出于環(huán)境保護的目的加強稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿易管理完全符合上述可持續發(fā)展宗旨和原則，應得到WTO全體成員方的支持。
　　因此，指責中國政府壟斷稀土資源并將稀土作為政治施壓的工具的論點(diǎn)根本沒(méi)有事實(shí)依據。

作為WTO成員的中國并不喪失管理稀土資源的主權

　　中國政府多次指出，依法管理中國的稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿易是中國的主權權利，國際上一些學(xué)者對此提出質(zhì)疑。在他們看來(lái)，中國既然已經(jīng)加入了WTO，成為WTO的正式成員，就應承擔WTO的規則義務(wù)，這意味著(zhù)中國喪失了管理稀土資源的主權權利。此觀(guān)點(diǎn)貌似合理，但仔細分析后就會(huì )發(fā)現，實(shí)際上是一種混淆視聽(tīng)的謬論。
　　GATT/WTO法律制度本質(zhì)上是貿易自由化與國家貿易管制之間的協(xié)調產(chǎn)物，它并未改變成員方運用貿易主權追求利益最大化的實(shí)質(zhì)。作為一項頗為成功的現代國際法制度，GATT/WTO體制所具備的管理國際貿易功能本身就是全體成員方談判協(xié)調、相互讓渡主權的產(chǎn)物。加入WTO后，WTO成員通過(guò)行使貿易主權追求本國貿易利益最大化的本質(zhì)并未因GATT/WTO體制而改變。從具體的條款內容來(lái)看，WTO涵蓋的具體協(xié)定不但沒(méi)有排斥成員方的貿易管制權，反而為保證在貿易自由化進(jìn)程中各方利益平衡還賦予成員方諸多維護國內貿易利益的權利。從這個(gè)意義上講，與其說(shuō)GATT/WTO法律制度是貿易自由化的衍生品，倒不如說(shuō)它是貿易自由化進(jìn)程中用來(lái)協(xié)調成員方之間利益的調節器。
　　根據WTO法律的理論和現實(shí)，中國加強稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿易的管理政策、措施是中國的一項主權權利，并未因中國承擔了WTO協(xié)定義務(wù)而喪失。

中國管理稀土資源是有WTO的法律依據的

　　GATT/WTO體制要求各成員方不得采取除關(guān)稅以外的非關(guān)稅措施限制進(jìn)出口貿易，這是一條基本原則，但僅依此就做出中國違反WTO規則的判斷顯然是片面的，GATT1994同時(shí)規定了可豁免條款義務(wù)的特殊條款，GATT1994第20條“一般例外”條款就是成員方享有的一項重要的義務(wù)豁免權利(waiverclause)。
　　“一般例外”規定“在遵守關(guān)于此類(lèi)措施的實(shí)施不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制的要求前提下，本協(xié)定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方采取或實(shí)施以下措施：……(b)為保護人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施……(g)與保護可用竭的自然資源有關(guān)的措施，如此類(lèi)措施與限制國內生產(chǎn)或消費一同實(shí)施……”
　　WTO上訴機構在“美國—海龜案”中就是依據該條款作出了有利于環(huán)境保護的歷史性裁決。上訴機構認為：美國保護海龜的相關(guān)立法屬于GATT1994第20條(g)項意義上的、關(guān)系到養護可用竭的天然資源的一種措施，支持了美國援引該條“例外”的權利。
　　此后，各成員方運用該條款采取國內措施保護可用竭資源和生態(tài)環(huán)境的做法已屢見(jiàn)不鮮。
　　稀土作為一種礦產(chǎn)資源具有不可再生性，屬于可用竭的自然資源，GATT1994第20條(g)項條款以及上訴機構在“美國—海龜案”中展示的司法理念為中國政府的舉措提供了WTO規則和判例依據。
　　一些人認為，中國政府也可援引同為GATT1994第20條中的另一項條件(b)項(為保護人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施)作為實(shí)施稀土管理的依據，但由于該項的要求比(g)項的要求嚴格得多，要求采取的措施是為保護人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需，而后者只要求措施與保護可用竭的自然資源有關(guān)即可，二者法律要求差別甚大，WTO專(zhuān)家組和上訴機構已多次重申。援引該項作為合法性依據的風(fēng)險較大，而(g)項則足以成為中國實(shí)施稀土管理的法律依據。

中國管理稀土資源應注意的重要原則

　　中國加強稀土開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和貿易的管理政策遵循了WTO可持續發(fā)展的宗旨和原則，符合WTO規則和司法實(shí)踐，是中國政府行使貿易管制的正當主權權利。但與此同時(shí)，中國政府也應注意以下幾項原則，否則仍可能面臨違反WTO協(xié)定的法律風(fēng)險。
　　第一、GATT1994第20條“序言”體現的善意原則
　　在著(zhù)名的“美國—海龜案”中，上訴機構肯定美國第609條款保護海龜這一立法宗旨后，并未就此止步，它揭示GATT1994第20條“序言”體現的善意原則，以此考察第609條款的具體實(shí)施情況，而這最終成為決定該案勝負的決定性因素。根據“序言”所體現的國際法善意原則，上訴機構全面考查了美國第609條款及相關(guān)行政指令的執行措施和方法，認為美國實(shí)行的具體措施違反了善意原則，屬于第20條序言中“任意的”、“無(wú)端”的歧視手段�？梢�(jiàn)，即便中國政府有權援引GATT1994第20條作為管理稀土資源的WTO規則依據，但在實(shí)施過(guò)程中，必須遵循善意原則，具體地講，就是要保證在行使上述權利時(shí)不濫用這些權利。
　　第二、貫徹透明度原則
　　透明度原則是GATT/WTO體制中的一項基本法律原則，對于多邊貿易體制的穩定性和可預見(jiàn)性至關(guān)重要。WTO各涵蓋協(xié)定均對成員方貫徹透明度的義務(wù)作出規定。根據WTO的透明度義務(wù)，中國政府制定稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿易的管理政策和措施時(shí)，應在付諸實(shí)施之前迅速公布這些政策和措施，并指定專(zhuān)門(mén)的咨詢(xún)機構回答各方就這些政策和措施提出的問(wèn)題，同時(shí)，應聽(tīng)取和考慮利益關(guān)系方提出的意見(jiàn)并予以及時(shí)、適當的反饋。
　　第三、貫徹國內外一視同仁的原則
　　GATT1994第20條(g)項規定了成員方采取與保護可用竭資源有關(guān)的貿易限制的權利，但該條還有一項很重要的法律要求：“此類(lèi)措施與限制國內生產(chǎn)或消費一同實(shí)施”。它要求成員方在采取貿易限制措施的同時(shí)，必須也對其國內該可用竭資源的生產(chǎn)或消費予以同樣限制。如果該項要求沒(méi)有被滿(mǎn)足，則仍可能面臨在WTO敗訴的風(fēng)險。關(guān)于這一點(diǎn)，GATT時(shí)期的專(zhuān)家組在1991年第一個(gè)“金槍魚(yú)案”中就已明確提出，WTO成立后上訴機構在“美國——海龜案”等案件中又多次重申。中國在加強稀土資源管理過(guò)程中，應采取國內外一視同仁的做法，不僅要采取措施對稀土出口予以限制，而且還要對國內的稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和銷(xiāo)售各個(gè)環(huán)節予以限制。如果在限制出口的同時(shí)，對國內的稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和銷(xiāo)售放任自流，則違反了第20條(g)項中的這一法律要求。