“十二五”時(shí)期是我國從中等偏上收入階段向高收入階段邁進(jìn)、實(shí)現全面建設小康社會(huì )目標的關(guān)鍵時(shí)期。在這個(gè)發(fā)展階段，一方面，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，保持經(jīng)濟長(cháng)期平穩較快發(fā)展至關(guān)重要；另一方面，通過(guò)提高政府基本公共服務(wù)水平，保證人人享有社會(huì )保障，是維護社會(huì )穩定、提高民族凝聚力的迫切要求�！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）提出，著(zhù)力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。提高政府提供基本公共服務(wù)的能力，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要保障，是轉變政府職能、建設服務(wù)型政府的內在要求，也是改善民生、促進(jìn)社會(huì )公平正義、實(shí)現全面建設小康社會(huì )目標的重要著(zhù)力點(diǎn)。在“十二五”時(shí)期，基本公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的重大挑戰包括：如何實(shí)現基本公共服務(wù)的城鄉全覆蓋，如何縮小城鄉之間、地區之間、行業(yè)之間和社會(huì )成員之間的收入差距，如何實(shí)現城鄉居民在義務(wù)教育、公共就業(yè)、基本醫療和公共衛生、養老保障、公共安全等方面基本公共服務(wù)的均等化。
向全體人民提供基本公共服務(wù)是政府的責任，構建基本公共服務(wù)體系是政府轉變職能的重要方面。這就要求科學(xué)界定政府職能與市場(chǎng)功能的邊界，準確區分公共服務(wù)與非公共服務(wù)、基本公共服務(wù)與一般性公共服務(wù)。通常而言，那些具有公共品性質(zhì)的社會(huì )服務(wù)項目依靠市場(chǎng)機制難以實(shí)現充分供給，是應該由政府提供的一般性公共服務(wù)，如基本公共服務(wù)之外的公共交通、城鄉基礎生活設施等。政府對一般性公共服務(wù)負有責任，但提供方式可以有多種形式，有些需要政府直接提供，有些則可以通過(guò)政府購買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理、服務(wù)外包等形式由企業(yè)、行業(yè)組織、民辦組織或社會(huì )中介機構提供。而那些確保人人享有基本生活保障的內容則屬于基本公共服務(wù)，雖然可以有各種提供方式，但支出責任在政府。國際比較顯示，人均GDP在3000—6000美元的國家，醫療衛生、教育和社會(huì )保障公共支出占政府支出的比重平均為54%，我國2008年只有29.7%。因此，大幅度增加財政投入，提高政府保障能力，是十分緊迫的任務(wù)。
目前我國人均國內生產(chǎn)總值已經(jīng)超過(guò)3800美元，初步進(jìn)入中等偏上收入國家行列，各省、直轄市和自治區也全部進(jìn)入中等收入發(fā)展階段。在這個(gè)階段，最大的挑戰莫過(guò)于如何避免落入“中等收入陷阱”。一些發(fā)展中國家幾十年前就進(jìn)入了中等收入國家行列，但迄今尚未跨越這個(gè)階段，一個(gè)重要原因就是沒(méi)有解決好收入分配的公平問(wèn)題，導致政治上和經(jīng)濟上都沒(méi)有形成持續發(fā)展的有利條件。因此，合理調整收入分配關(guān)系，縮小城鄉之間、地區之間、行業(yè)之間和社會(huì )成員之間的收入差距，對于維護社會(huì )穩定，抓住和用好重要戰略機遇期，保持改革開(kāi)放和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的好勢頭，具有十分重要的意義。政府在再分配環(huán)節承擔著(zhù)按照更加注重公平的原則調整收入分配格局的責任。履行這一職責的主要方式，就是政府職能轉向提高基本公共服務(wù)的保障水平和均等化水平。
《建議》提出，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務(wù)體系。首先，基本公共服務(wù)體系的建立應與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，既要加快體系建設，又不能超出國力水平。例如，社會(huì )保障體系建設就必須堅持廣覆蓋、�；�、多層次、可持續的方針。其次，在涉及基本民生的主要領(lǐng)域，基本公共服務(wù)要發(fā)揮重要的保障作用。黨的十七大提出的“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，概括了基本公共服務(wù)的主要內容，即公共就業(yè)服務(wù)、包括各類(lèi)基本社會(huì )保險和社會(huì )救助在內的社會(huì )保障、基本醫療和公共衛生、基礎教育、保障性住房和公共安全等。第三，基本公共服務(wù)體系必須覆蓋城鄉全體居民。最后，制度的設計和財力的保障需要形成一種常規、長(cháng)效機制，以保證基本公共服務(wù)體系是可持續的，并使政府提供基本公共服務(wù)的能力隨著(zhù)國力的提高而不斷增強。
提高政府基本公共服務(wù)保障能力，應該體現在以下方面：
提高政府履行基本公共服務(wù)職能的能力。如何界定一般性服務(wù)和公共服務(wù)、基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)有哪些提供方式，如何實(shí)現基本公共服務(wù)供給的高效、便捷并按照基本公共服務(wù)體系的總體要求進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域的制度選擇和制度設計，都檢驗著(zhù)政府的能力以及政府職能轉變的成效。為了在這些領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，為2020年全面建成小康社會(huì )打下堅實(shí)基礎，“十二五”時(shí)期應在建設服務(wù)型政府的基礎上，完善體現科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求的評價(jià)體系，把對各級政府的評價(jià)標準從經(jīng)濟增長(cháng)績(jì)效逐漸轉向人的全面發(fā)展水平。有專(zhuān)家建議，可以借鑒聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署的“人類(lèi)發(fā)展指數”，即綜合了人均收入、人口受教育水平和健康水平等指標形成的一個(gè)綜合指數來(lái)衡量人的全面發(fā)展水平。這是值得嘗試的。
提高政府提供基本公共服務(wù)的財政能力，形成規范、合理和可持續的公共投入機制及投入水平正常增長(cháng)機制。黨的十六大以來(lái)，國家在提供基本公共服務(wù)方面的投入大幅度增加，投入機制逐步完善，但與廣大人民群眾對基本公共服務(wù)的現實(shí)需要相比、與相同收入水平國家相比，差距仍然很大。根據一些國際機構的統計，中等收入國家基本保障方面的財政支出占GDP總量的比重平均為10.3%，而我國目前只有5.4%。在教育、衛生、住房、社會(huì )救助和社會(huì )養老等五個(gè)方面的財政支出比重，我國都低于同等收入國家的平均水平。按照“提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的要求，“十二五”時(shí)期國家將根據建立健全基本公共服務(wù)體系的目標以及政府財力的增長(cháng)，大幅度增加在民生領(lǐng)域的投入，向農村和中西部地區傾斜，并通過(guò)財稅體制改革，在公共財政框架內形成基本公共服務(wù)財政支出增長(cháng)的長(cháng)效機制。
社會(huì )保障體系是基本公共服務(wù)的主干，包括各項社會(huì )保險制度、城鄉居民最低生活保障制度、城鄉醫療救助制度和其他社會(huì )救濟和社會(huì )救助制度。健全覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系，是《建議》對社會(huì )保障事業(yè)改革和發(fā)展的總要求，是政府保障和改善民生的重要著(zhù)力點(diǎn)，是建立和完善基本公共服務(wù)體系的核心內容。
“十一五”時(shí)期，我國在社會(huì )保障體系建設方面取得了顯著(zhù)成績(jì)。但總體上看，我國社會(huì )保障體系還不完善，主要表現在：城鄉社會(huì )保障發(fā)展不平衡，農村地區嚴重滯后；一些基本保障制度的覆蓋面比較窄，基金統籌層次低，保障水平不高；農村居民、進(jìn)城務(wù)工人員、被征地農民、城鎮靈活就業(yè)人員和無(wú)業(yè)人員以及城鄉殘疾人等特殊困難群體的社會(huì )保障問(wèn)題仍然比較突出。“十二五”時(shí)期健全覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系，應堅持廣覆蓋、�；�、多層次、可持續的方針，努力在以下關(guān)鍵領(lǐng)域取得重要突破。
加快建立健全農村社會(huì )保險體系。我國社會(huì )保險制度不健全，一個(gè)重要表現是對農村居民的覆蓋水平低。2003年開(kāi)始建立新型農村合作醫療制度（新農合），制度上已覆蓋全部有農業(yè)人口的縣（市）。2009年在全國開(kāi)展新型農村社會(huì )養老保險制度（新農保）試點(diǎn)，試點(diǎn)面逐步擴大。這些領(lǐng)域的制度建設有效提高了基本醫療和社會(huì )養老領(lǐng)域的城鄉均等化程度。面對農村人口老齡化速度加快和社會(huì )養老保障覆蓋水平低的挑戰，“十二五”時(shí)期應加大制度建設力度，提高新農合保障水平，并實(shí)現新農保制度全覆蓋。
完善城鎮職工和居民社會(huì )保險制度。社會(huì )保險的短板是覆蓋率不高。突破這種覆蓋率瓶頸，應從以下方面著(zhù)手加快制度建設。首先，解決城鎮養老保險制度覆蓋水平低的問(wèn)題。建立城鎮居民養老保險制度，把無(wú)業(yè)人員納入保障范圍。實(shí)施基礎養老金全國統籌，提高其他社會(huì )保險的統籌層次。落實(shí)養老保險關(guān)系轉移接續政策，擴大基本養老保險對農村轉移勞動(dòng)力的覆蓋率。其次，根據經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面的承受力，逐步提高各項社會(huì )保障待遇水平。建立退休人員基本養老金的正常調整機制。全面開(kāi)展門(mén)診醫療費用統籌，穩步提高醫療費用報銷(xiāo)比例。第三，提高養老保險制度管理水平，增強制度的可持續性。進(jìn)一步做實(shí)基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)，充實(shí)全國社會(huì )保障基金。依法穩妥開(kāi)展社會(huì )保障結余積累資金投資運營(yíng)，實(shí)現保值增值。發(fā)揮各類(lèi)商業(yè)保險的補充性作用。建立社會(huì )保障基金預決算制度，健全監管體系，確保資金安全。加快推進(jìn)社會(huì )保障公共平臺和信息網(wǎng)絡(luò )建設，普遍發(fā)放統一規范的社會(huì )保障卡。最后，加快社會(huì )保障制度改革。包括推進(jìn)機關(guān)、事業(yè)單位養老保險制度改革，強化失業(yè)保險制度預防失業(yè)和工傷保險制度預防工傷的功能，落實(shí)對被征地農民的社會(huì )保障政策等。
推進(jìn)最低生活保障制度和其他社會(huì )救助制度的全面覆蓋。保障貧困人口的基本生活，解決低收入群眾的實(shí)際困難，是平衡不同群體利益關(guān)系、促進(jìn)不同收入階層和諧共處的民心工程。應按照實(shí)現“人人享有基本生活保障”的目標要求，完善城鄉最低生活保障制度，實(shí)行低保標準動(dòng)態(tài)管理，健全低收入家庭認證體系，實(shí)現應保盡保，并逐步把在城市穩定就業(yè)的非戶(hù)籍人口納入城鎮最低生活保障。推進(jìn)生活、醫療、教育、住房、司法等專(zhuān)項救助制度銜接，形成以城鄉低保制度為基礎、臨時(shí)救濟為補充、各項救助制度相配套的社會(huì )救助體系，基本覆蓋城鄉全體居民。