備受矚目的《國有土地上房屋征收與補償條例》第二次征求意見(jiàn)了。
對于第一次征求意見(jiàn)稿（簡(jiǎn)稱(chēng)“舊草案”），我曾撰文總結有三大亮點(diǎn)和盲點(diǎn)：亮點(diǎn)之一是體現公民參與精神，二是明確公平補償原則，三是規定了“非公共利益”的拆遷應按自愿、公平原則訂立協(xié)議進(jìn)行；盲點(diǎn)則主要在于所有這些亮點(diǎn)尚含不夠完善之處，容易形同虛設。
和舊草案相比，第二次征求意見(jiàn)稿（簡(jiǎn)稱(chēng)“新草案”）克服了一些盲點(diǎn)，但是也失去了一些亮點(diǎn)。
裁決分歧之后才能執行
新草案克服了舊草案的一個(gè)危險盲點(diǎn)，即在授權被拆遷人就補償分歧提出行政復議或行政訴訟的同時(shí)授權政府“不停止補償決定的執行”，新草案第23條去除了這一授權，第25條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。申請人民法院強制執行前，房屋征收部門(mén)應當按照補償決定，對被征收人先予貨幣補償或者提供產(chǎn)權調換房屋、周轉用房�！�
既然強制執行權從行政轉移到司法，如果補償標準問(wèn)題出現分歧，法院理當在裁決分歧之后才能予以執行。當然這一點(diǎn)規定的還不夠明確，希望正式立法中明確訟訴期間停止執行原則。
征收補償方案及時(shí)公布
在公民參與問(wèn)題上，新草案克服了舊草案的一個(gè)重要盲點(diǎn)，將征收補償方案在征求意見(jiàn)階段就予以公布，從而為公眾早期參與征收決定過(guò)程提供了重要信息。
新草案第9條規定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規定進(jìn)行風(fēng)險評估，組織有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家論證，并將房屋征收范圍、征收補償方案予以公布征求意見(jiàn)�！彪m然按照什么“規定”評估什么“風(fēng)險”、如何組織“有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家論證”都和舊草案一樣不夠明確，但是將補償方案在征收決定階段就納入公布范圍是一個(gè)重大進(jìn)步，因為被拆遷戶(hù)最關(guān)心的就是補償標準；不公布補償標準，任何“征求意見(jiàn)”都是無(wú)意義地浪費時(shí)間。
如果地方政府在決定是否征收的時(shí)候不知道被征收人對補償標準的心理底線(xiàn)，按照自己一廂情愿的低標準匆忙決定征收，到了拆遷的時(shí)候雙方因分歧太大無(wú)法達成一致，強拆、“血拆”就不可避免。
事實(shí)上，征收的先決條件是否符合憲法規定的“公共利益”，而“公共利益”存在與否在很大程度上取決于補償標準，因為“公共利益”本身不是一個(gè)獨立存在、一成不變的抽象概念，和私人利益之間也不存在一道截然分明的鴻溝。
所謂“公共利益”就是私人利益的總和，因而我們說(shuō)某一個(gè)工程是否符合“公共利益”，其實(shí)是在說(shuō)這個(gè)工程預計給我們眾人帶來(lái)的利益是否超過(guò)了它給受影響的主體（譬如被拆遷戶(hù)）帶來(lái)的成本，而拆遷成本恰恰是由補償標準決定的。
譬如政府改造危舊房對于被拆遷戶(hù)來(lái)說(shuō)也許是有利的，但是拆遷顯然有成本，而成本完全可能超過(guò)收益。對于同樣的收益，如果市場(chǎng)決定的補償成本低，那么它是符合“公共利益”的；如果拆遷成本高，那么它就很可能得不償失，因而不符合“公共利益”了。
如果政府不按市場(chǎng)規律出牌、誤以為成本很低，那么它就根本誤判了危舊房改造工程的“公共利益”。因此，補償標準是一個(gè)在征收決定過(guò)程就需要公開(kāi)征求意見(jiàn)的重要內容。只有在公開(kāi)關(guān)鍵信息的征求意見(jiàn)過(guò)程中，政府才能及早發(fā)現利益相關(guān)人所預期的補償標準，進(jìn)而妥善衡量工程計劃的成本及其可能帶來(lái)的“公共利益”。
如果人大約束不了地方政府
然而，新草案的技術(shù)進(jìn)步不足以補救它在公民參與原則上的退步。
兩部草案的一個(gè)共同盲點(diǎn)在于，“征求意見(jiàn)”了又如何？地方政府會(huì )不會(huì )尊重征求意見(jiàn)過(guò)程中反映的民意？最后確定的征收項目一定符合“公共利益”嗎？在目前全國各類(lèi)聽(tīng)證普遍走過(guò)場(chǎng)的情況下，我們恐怕是沒(méi)有這個(gè)自信的。
新草案第8條在界定公共利益之后，最后規定“保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級人民政府國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃”；換言之，這類(lèi)工程將受到市縣人大的審議。
由地方人大審議政府的征收決定固然是一件好事，有助于發(fā)揮憲法規定的人大監督職能。事實(shí)上，我早先即撰文介紹美國經(jīng)驗，美國征地拆遷一般都由當地議會(huì )決定；如果地方議員確實(shí)由選民選舉產(chǎn)生、通過(guò)周期性選舉對選民負責并因此而代表廣大選民的利益，那么議會(huì )簡(jiǎn)直就是一臺“公共利益機器”，因為所謂“公共利益”其實(shí)就是廣大選民的利益，那么多數議員說(shuō)什么是“公共利益”，什么就是“公共利益”。
在一個(gè)成熟的代議民主體制中，這個(gè)問(wèn)題的答案是如此直截了當，以至幾乎成了法院不需要也不應該干涉的“政治問(wèn)題”。問(wèn)題在于，一些地方人大尚未能有效監督制約當地政府，因而人大審議能發(fā)揮多大作用還是一個(gè)很大的未知數，至少目前還不能替代公民的直接參與。
還是應該讓被征收者同意
再以危舊房改造為例，誰(shuí)最有資格決定改造工程是否具備“公共利益”呢？當然是住在危舊房的居民，因為工程將直接影響他們的命運。政府也許會(huì )說(shuō)，危舊房改造還涉及市容形象等更大范圍的“公共利益”；但是和命運攸關(guān)的居民利益相比，這類(lèi)虛無(wú)縹緲的“利益”顯得太微不足道了。
因此，舊草案的一大亮點(diǎn)是規定危舊房改造需要獲得90%以上被征收人的同意，補償協(xié)議則需要2/3以上的被征收人簽約才能生效，從而要求征收決策過(guò)程由利益受到直接影響的被征收人參與決定，而非由政府和開(kāi)發(fā)商單方面決定。當然，90%以上的被征收人同意的要求是否太高？如果多數同意是在補償標準公開(kāi)之后的知情意志表達，是否還有必要在協(xié)議階段要求多數簽約？盡管一些實(shí)踐部門(mén)的人士認為真正的危房改造很容易獲得90%同意，這些細節都有進(jìn)一步商榷的余地，但是征收決定和補償協(xié)議應該獲得多數居民同意的原則不能改變。
然而，新草案恰恰刪除了這一重大制度進(jìn)步，十分遺憾。
“公共利益”太寬泛
新草案第8條對“公共利益”的列舉和舊條例大同小異，并在列舉前加了一條限定：“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展等公共利益的需要”。
但是這種限定有什么實(shí)質(zhì)意義呢？難道還有哪一項工程會(huì )不“促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展”嗎？如果任何工程、任何征收都滿(mǎn)足“公共利益”的要求，那么新草案如何改變政府要拆哪兒就拆哪兒的現狀？
有關(guān)部門(mén)對新草案的說(shuō)明更讓人相信，也許在這個(gè)問(wèn)題上新草案根本不想改變現狀：
公共利益的界定，必須考慮我國的國情。在我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的現階段，工業(yè)化、城鎮化是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、國家現代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房?jì)r(jià)過(guò)快上漲勢頭、穩定房?jì)r(jià)，滿(mǎn)足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面�！@些項目的實(shí)施既改善了城鎮居民居住 、工作條件，又改善了城市環(huán)境，提升了城市功能，也屬于公共利益的一個(gè)方面。
按照這種指導思想，迄今為止進(jìn)行的所有征收或拆遷有哪一個(gè)不屬于公共利益的“一個(gè)方面”甚至“重要方面”呢？
雖然政府賣(mài)地對“遏制房?jì)r(jià)”的作用恐怕是無(wú)稽之談，但沒(méi)有哪一項工程不是以工業(yè)化、城鎮化、現代化、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的名義進(jìn)行的，也沒(méi)有哪一項工程會(huì )一點(diǎn)都不改善居住工作條件、城市環(huán)境或城市功能。如果這就是立法者所理解的“公共利益”，而一旦涉及“公共利益”地方政府就可以“義不容辭”地插手，那么新草案就等于在為政府主導、GDP至上的發(fā)展模式大開(kāi)綠燈甚至保駕護航。
事實(shí)上，新草案刪除舊草案中關(guān)于“非公”拆遷的規定本身似乎表明，“公共利益”已經(jīng)吃掉了一切，地方政府的征收權實(shí)際上無(wú)所不在。剩下的就是一個(gè)“公平補償”問(wèn)題，而法制辦也特別說(shuō)明：“只要對被征收人按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格給予公平補償，公共利益和被征收人的利益就不會(huì )對立，而是可以統一的�！�
公共利益和公正補償確實(shí)是并行不悖、相輔相成的兩條憲法原則，但被忽視的是，公正補償并不能代替公共利益。政府并不是只要給予公正補償，就可以隨便征收；即便具備了公共利益，也不意味著(zhù)政府就有必要征收，社會(huì )發(fā)展完全可以按照市場(chǎng)規律由人民自愿達成協(xié)議進(jìn)行。
反之，如果“公共利益”滿(mǎn)天飛，政府動(dòng)用征收的權力不受任何限制，那么我們會(huì )發(fā)現公正補償也很可能是一句空話(huà)。
其實(shí)，要求獲得多數同意的參與原則與其說(shuō)是維護了征收的公共利益，不如說(shuō)是給予被拆遷人和政府在補償問(wèn)題上討價(jià)還價(jià)的工具。如果一些地方評估機構不中立、司法公正無(wú)保障、人大審議走過(guò)場(chǎng)，公民參與的缺失不僅讓公共利益失去自然屏障，而且也很可能使公正補償流于空想。到時(shí)候，社會(huì )將再次面臨質(zhì)問(wèn)：我們拿什么防止唐福珍悲劇的重演？