地方土地財政依賴(lài)癥是怎樣上癮的
2010-12-28   作者:朱大鳴  來(lái)源:搜狐博客
 
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  朱大鳴

  人民日報最近痛批土地財政,值得人們反思。有預測說(shuō),由于土地供應量約為過(guò)去兩年的總和,今年全國土地出讓金有望突破2萬(wàn)億元。數據顯示,近10年來(lái),各地土地出讓金收入迅速增長(cháng),在地方財政收入中比重不斷提升。資料顯示,2001年—2003年,全國土地出讓金達9100多億元,約相當于同期全國地方財政收入的35%;2004年,收入近6000億元。2009年達到1.5萬(wàn)億元,相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市,土地出讓金占預算外財政收入比重已超過(guò)50%,有些甚至占80%以上。
  雖然大家對于土地財政很生氣,但是,現在的確沒(méi)有更好的辦法來(lái)解決日益增加的財政開(kāi)支,特別是地方政府在危機發(fā)生后,需要擴大投資和增加社會(huì )福利支出,使得地方財政更為緊張。事實(shí)上,最近一些年,地方債務(wù)劇增,如果沒(méi)有土地財政作為支撐,各地政府大量破產(chǎn)的可能性非常大。但是,如果僅僅依賴(lài)土地財政,不僅增加了房地產(chǎn)的稅收和費用,更推高了房?jì)r(jià),致使房地產(chǎn)市場(chǎng)處于非常危險的走鋼絲處境。因此,這是一個(gè)兩難。
  要想解決這個(gè)難題,首先要解決另外三個(gè)難題:一個(gè)是地方財政的來(lái)源;一個(gè)是18億畝耕地紅線(xiàn);一個(gè)是如何滿(mǎn)足房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴重的供需不平衡。這三個(gè)難題哪一個(gè)都是刺頭,都難以驟然解決。
  地方政府財政的土地依賴(lài)癥問(wèn)題,在很大程度上就是短期難以克服的難題。如果不靠土地,有沒(méi)有更好的辦法來(lái)解決全國地方政府的財政問(wèn)題呢?目前來(lái)看顯然很難找到,如果加稅,這是增加老百姓的負擔。如果裁員,現在就業(yè)形勢很?chē)谰,國家公?wù)員每年都在擴招,很多人把公務(wù)員看成唯一的途徑,這些都是需要解決的難題。每年公務(wù)員考試都在刷新歷史記錄,招一個(gè)人國家一年就得多付出一個(gè)人的工資和福利,這些都是困擾財政的難題。
  有人提出這樣改那樣改,但現實(shí)中很難實(shí)現,不管怎么改都必須先要增加財政收入,有些辦法增加財政收入會(huì )激化矛盾,影響面更大,這就是為什么在現實(shí)中為何地方政府齊刷刷地選擇了土地財政和多征房地產(chǎn)的稅。很多人不理解為什么就我們的財政缺口那么大,一方面是公務(wù)員人多,吃財政飯的太多,現在的官民比越來(lái)越失調,不管是26個(gè)人養一個(gè)人還是198個(gè)人養一個(gè)人,這比西漢時(shí)期1∶7945的比率高得太多了。另一方面,中國經(jīng)濟增速很快,很多投資是政府主導型的,政府主導就得要錢(qián),現在不是以前,不能直接向銀行要錢(qián)了,那就得擴大稅源。多征稅難免激化矛盾,于是,土地財政應運而生。
  地方對于土地的依賴(lài),不僅僅在于對于土地財政直接性收入上,而且,土地作為抵押形式的獲取金融貸款,更是直接關(guān)系到地方經(jīng)濟的命運。地方政府手中的土地和政府信用是金融機構看好的優(yōu)質(zhì)抵押品,從我們日常生活的常識來(lái)看,銀行對于不動(dòng)產(chǎn)的偏信,是有目共睹的。因為如果抵押品是工業(yè)產(chǎn)品,貶值的可能性很大,其他的抵押品,都沒(méi)有土地這樣足值,甚至升值。近年來(lái),特別是在城市基礎設施投融資上,地方政府獲得的抵押貸款增長(cháng)較快。據銀監會(huì )統計,截至2009年末,地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬(wàn)億元,而賣(mài)地收入是還貸的主要來(lái)源。這就說(shuō)明,當地方發(fā)展遇到虧空的時(shí)候,賣(mài)地生財以及此后的收稅和收費,便成為補窟窿的主要來(lái)源。
  盡管人們不停地批評土地財政的惡劣,但是,不能否認,土地財政對于一個(gè)地方的發(fā)展起到過(guò)顯著(zhù)的效用。東南沿海地區最早實(shí)施的土地財政,這些地方經(jīng)濟發(fā)展就迅速,而內地很多地方受到嚴格的限制,這些地方?jīng)]有資本,發(fā)展起來(lái)就很慢。所以,如果現在停止土地財政,對于中西部地區來(lái)說(shuō),是非常不公正的,發(fā)達地區是靠著(zhù)這種模式發(fā)展起來(lái)的,而不允許其他地方這么發(fā)展,對于地域來(lái)說(shuō),是非常不公正的。隨便說(shuō)一樣,西方國家從農民社會(huì )向市民社會(huì )過(guò)渡的歷史,實(shí)質(zhì)上也是土地發(fā)揮最大效益的歷史,這是一種過(guò)渡現象,不僅僅是中國獨特的病癥。
  事實(shí)上,土地財政的背景歷史就是分稅制,嚴重削弱了地方發(fā)展經(jīng)濟的能力,因此,地方被迫從稅收之外找稅源,這個(gè)稅源大家不約而同的找到了土地,只不過(guò)有的早一點(diǎn)意識到土地的巨大價(jià)值,城市發(fā)展就快一些而已。統計數據顯示,自1994年實(shí)施分稅制后,地方政府的財政收入占整個(gè)財政收入的比重逐年下降,從1993年的78%下降到2004年的42.7%;但另一方面,地方政府的財政支出占整個(gè)財政支出的比重卻沒(méi)有相應變化,一直在70%上下波動(dòng)。這說(shuō)明,地方不足的部分,以土地價(jià)值發(fā)現和攫取為代價(jià),予以補充。于是,土地成本推高房?jì)r(jià)(房?jì)r(jià)作為最終產(chǎn)品,肯定會(huì )被各種各樣的費稅成本推高)就成了自然而然的事情。
  當然,雖然地方發(fā)展找到了土地財政的道路,促進(jìn)了各地的迅速發(fā)展,但是不得不承認,這種模式是一種迫不得已的發(fā)展模式,如果中央和地方事權和財權不作調整,整天抨擊地方土地財政依賴(lài)癥,是沒(méi)有意義的。因為地方?jīng)]有資金發(fā)展,這可能導致很多地方經(jīng)濟停滯。另外,地方發(fā)展也不能再靠著(zhù)低價(jià)強征平民的土地和房屋,高價(jià)賣(mài)出的模式進(jìn)行的。

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