“分區制（Ｚｏｎｉｎｇ）”是包括美國在內的發(fā)達市場(chǎng)經(jīng)濟國家地方政府進(jìn)行土地管理的基本方法�！胺謪^”這個(gè)詞本身是地方政府在土地規劃和管理的實(shí)踐中，通過(guò)批準一塊土地具有與另一塊土地不同的用途，并用地圖表示出來(lái)而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途，也可以規范一個(gè)區域內土地開(kāi)發(fā)和建設的性質(zhì)和范圍。由此可以看出，“分區制”土地管理制度不涉及土地的所有權性質(zhì)，它所規范的主要是土地的使用權�！胺謪^制”土地管理的核心，是既要合理地利用土地資源進(jìn)行經(jīng)濟開(kāi)發(fā)，也要保護土地的自然屬性，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)破壞環(huán)境。
美國第一個(gè)綜合分區制土地管理的法律，１９１６年產(chǎn)生于紐約市。１９１６年，紐約市曼哈頓區的下城（Ｄｏｗｎｔｏｗｎ）建造了一棟“公平大廈”（Ｔｈｅ
Ｅｑｕｉｔａｂｌｅ
Ｂｕｉｌｄｉｎｇ）。這棟大廈不僅高度超過(guò)了相鄰的建筑，占據了自己土地所有權邊界內的所有陸地面積，而且影響了相鄰建筑的采光，由此在紐約市引起了廣泛的討論。這次討論的結果，在美國歷史上產(chǎn)生了第一部綜合性的分區制土地管理法律。這部由愛(ài)德華·巴塞特（Ｅｄｗａｒｄ
Ｂａｓｓｅｔｔ）律師領(lǐng)導的委員會(huì )提出，并由紐約市長(cháng)約翰·普瑞·米切爾（Ｊｏｈｎ Ｐｕｒｒｏｙ
Ｍｉｔｃｈｅｌ）簽字生效的法律，不僅從此規范了紐約市的土地管理，而且他們制定的《分區土地管理標準法案》，還在１９２４年為美國聯(lián)邦政府商務(wù)部所采納和發(fā)布，成為美國其他地方政府制定土地管理法的范本。由此巴塞特被尊稱(chēng)為“分區制土地管理法的創(chuàng )始人”。為了使這些分區制土地管理規則更容易為人們所理解，著(zhù)名建筑師和畫(huà)家哈格·費瑞斯（Ｈｕｇｈ
Ｆｅｒｒｉｓｓ）還用圖例做了解釋。
紐約市將城市分為三個(gè)主要功能區：居民區（Ｒ），商業(yè)區（Ｃ），工業(yè)區（Ｍ）。這三個(gè)功能區內部又進(jìn)一步劃分為低密度、中密度和高密度的居民區、商業(yè)區和工業(yè)區。任何一個(gè)區都可以因為特別的目的來(lái)改變區劃的某些性質(zhì)，以滿(mǎn)足居民生活的需要。例如，規劃為居民區的一些街道也可以有為居民日常生活服務(wù)的零售商業(yè)區。這些調整是由區劃內的行政組織來(lái)實(shí)施的。
�。保梗玻赌臧l(fā)生的一起土地使用糾紛案，由于美國聯(lián)邦最高法院支持了地方政府對土地的分區管理，從而在憲法層次上，首次確認了分區制土地管理的合法性。２０世紀２０年代，安博勒房產(chǎn)公司在美國俄亥俄州克利夫蘭市郊區的歐幾里德鎮擁有６８英畝土地，該公司準備對這些土地進(jìn)行工業(yè)開(kāi)發(fā)。但是當地政府已經(jīng)在幾年前制定并通過(guò)了分區制土地管理的法律，確定這些土地不能用于工業(yè)目的，當地居民也認為這樣的土地開(kāi)發(fā)，將影響歐幾里德鎮原有的自然環(huán)境、文化傳統和自己的生活。當地政府根據分區制土地管理法否決了安博勒房產(chǎn)公司的開(kāi)發(fā)計劃。由此，安博勒房產(chǎn)公司將歐幾里德地方政府告上了法庭，認為當地政府的裁決違反了美國憲法第五修正案中關(guān)于“不能將私人財產(chǎn)在沒(méi)有進(jìn)行補償的情況下用于公共目的”的條款，使他們擁有的土地價(jià)值降低了，損害了他們的經(jīng)濟利益，要求得到地方政府的賠償。雖然基層法院支持了安博勒房產(chǎn)公司的訴訟請求，但１９２６年聯(lián)邦最高法院糾正了基層法院的判決，認為地方政府分區制土地管理法符合美國憲法第十四修正案中關(guān)于“平等保護（ｅｑｕａｌ
ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ
ｌａｗ）”的條款，而且安博勒房產(chǎn)公司也沒(méi)有明確的證據來(lái)證明他們擁有的土地價(jià)值貶值了，并遭受了經(jīng)濟上的損失。
這是美國歷史上關(guān)于分區制土地管理的一個(gè)里程碑，也是至今為止提交聯(lián)邦最高法院審理的最后一起重要的分區制土地管理案例。從此以后，美國沒(méi)有類(lèi)似的案例再度發(fā)生。盡管２０世紀６０年代末，美國的民權倡導者指出，分區制土地管理法排斥低收入家庭和歧視少數民族，因而這種制度是違憲的。但是美國聯(lián)邦最高法院還是既支持分區制土地管理法，也保護私有財產(chǎn)所有者的權利。在歷史上，法院一般將私有財產(chǎn)權與民權區分開(kāi)來(lái)，并認為前者比后者更為重要。
在美國人口密集的大城市中，休斯敦是唯一一個(gè)沒(méi)有實(shí)行分區制土地管理的大城市。休斯敦市的選民在１９４８年、１９６２年和１９９３年三次投票拒絕了制定分區制土地管理法律的努力。那里的共識是，“休斯敦就是休斯敦”，我們不需要分區制土地管理法律。其實(shí)，處于“陽(yáng)光地帶”的大城市是大城市中的后來(lái)者，他們與許多過(guò)去的大城市，如：紐約、波士頓、芝加哥、費城、底特律、克利夫蘭、圣路易斯和舊金山不同，這些陽(yáng)光地帶的大城市在汽車(chē)時(shí)代經(jīng)歷了人口的高速增長(cháng)。這些城市中的最大者，如：洛杉磯、亞特蘭大、邁阿密、坦帕、達拉斯、鳳凰城和堪薩斯城，就像休斯敦所經(jīng)歷的那樣，幾乎都把分區制土地管理的法律拋在一邊，經(jīng)歷了城區的迅速擴大。但是，洛杉磯城區的擴大是在２０世紀５０年代當地引進(jìn)分區制土地管理法律之前就已經(jīng)存在的。而且，休斯敦市的許多私人土地財產(chǎn)都有合法的契約和“合約約束”，這些法律文件限制了將來(lái)對土地的使用，所以實(shí)際上起著(zhù)類(lèi)似于分區制土地管理的作用。休斯敦行政當局的法律也對這種汽車(chē)依賴(lài)型的城區擴大做出了限制，要求最大限度地保留居民區的非建筑綠地和大型商業(yè)的停車(chē)場(chǎng)。
在許多城市，傳統的分區制土地管理方法適應于人口較少的狀況。典型的分區制將土地分為三種主要的類(lèi)型：居民區、商業(yè)區和工業(yè)區。因此，在一個(gè)城市的居民區內，是不允許有商業(yè)設施的。這樣分區制的法律才可以保護財產(chǎn)的價(jià)值和促進(jìn)汽車(chē)的使用。在過(guò)去的幾十年里，“有計劃開(kāi)發(fā)”逐漸受到青睞。這種方法允許城市劃出一個(gè)新的區域進(jìn)行混合開(kāi)發(fā)，允許單個(gè)住宅附近有單元樓存在，寫(xiě)字樓和商店就在居民區附近，使人們工作和購物靠近住處。這種對分區制土地管理的新的都市化修改產(chǎn)生了更多的宜居社區。
�。玻笆兰o７０年代以來(lái)，石油價(jià)格逐漸飆升，能源危機頻發(fā)，分區制土地規劃也面臨著(zhù)諸如浪費能源、非低碳生活、造成交通擁堵、生活不便等指責。分區制法律條款作為城區規劃理論，在過(guò)去幾十年里已經(jīng)發(fā)生了變化。法律強制松動(dòng)了，政治關(guān)注點(diǎn)改變了。因此，美國地方政府也對分區制土地管理方法進(jìn)行了一些調整，這主要體現在除了傳統的歐幾里德式的分區制土地管理方法之外，產(chǎn)生了其他三種土地管理方法：績(jì)效管理方法、激勵管理方法、設計規劃管理方法。
現在，一個(gè)地方政府的分區制土地管理法律規定得十分詳細。例如，筆者在馬薩諸塞州調查的Ｃｏｈａｓｓｅｔ鎮，有居民７８００人。該鎮分區就包括：
居民區（Ｒ）Ａ、Ｂ、Ｃ。Ａ代表小單個(gè)住房，Ｂ代表中等單個(gè)住房，Ｃ代表大單個(gè)住房。法律規定小單個(gè)住房最低占地面積為１６７２平方米；中等單個(gè)住房最低占地面積為３２５１平方米；大單個(gè)住房最低占地面積為５５７４平方米。
鎮商業(yè)區（ＤＢ）和村商業(yè)區（ＶＢ）。那里商家最低占地面積為４６４．５平方米。
高速路商業(yè)區（ＨＢ），每個(gè)商家最低占地面積是９２９平方米。
輕工業(yè)區（ＬＩ）和高技術(shù)區（ＴＢ），每個(gè)經(jīng)營(yíng)單位的最低占地面積是７４３２平方米。
此外該鎮還有水資源保護區（ＷＢ），空曠土地（ＯＳ）等。
作為一個(gè)海濱的較高收入社區，Ｃｏｈａｓｓｅｔ鎮按照馬薩諸塞州的法律，除了低密度的單個(gè)住宅外，也建設了２２０個(gè)單元房的高密度住宅樓，其中的２５％用作低收入者的住房，租住或者購買(mǎi)者只需付房?jì)r(jià)的８０％，就可以入住。這里的房產(chǎn)稅率為１．１％。就土地的所有權性質(zhì)來(lái)看，該鎮土地除了私人所有之外，還有近４０％的土地屬于州政府、鎮政府和各種基金會(huì )所有，這些土地大多以自然形態(tài)的公園、自然保護地、歷史文化遺產(chǎn)等形式存在，共同構成了Ｃｏｈａｓｓｅｔ社區獨特的自然風(fēng)光和歷史文化風(fēng)貌。