土地使用權的70年大限問(wèn)題，歷來(lái)被視為懸在中國房地產(chǎn)市場(chǎng)的恐怖之劍，如何處理70年大限的問(wèn)題，攸關(guān)幾乎所有民眾的切身利益，考驗政府的智慧和執政能力，因而備受關(guān)注。
然而，最近上海關(guān)于土地使用權期滿(mǎn)之后由出讓人“無(wú)償收回”的規定，再次引發(fā)了民眾對70年后房子歸屬問(wèn)題的新一輪焦慮。據《第一財經(jīng)日報》1
月14日報道，在上海一則關(guān)于國有建設用地土地使用權預申請的公告中，規定土地使用權期滿(mǎn)之后，由出讓人收回并補償相應殘余價(jià)值，更有甚者，甚至在國有建設用地使用權出讓預申請須知中明確規定，土地期滿(mǎn)后由“出讓人無(wú)償收回”的強硬字眼，令人觸目驚心。上海的這個(gè)規定意味著(zhù)，土地使用權期滿(mǎn)之后，即使你的房子足夠牢固，也面臨著(zhù)土地使用權被“無(wú)償收回”之后，房屋“飄蕩”無(wú)處安放的尷尬，也讓法律關(guān)于70年大限的設計又倒退到上世紀90年代初。
稍對土地使用權70年大限有所了解的人都知道，由于中國特色的“土地國有”和“建設用地的出讓人必須是政府”的特殊規定，對于70年大限之后，土地使用權如何處理，早在《物權法》立法的時(shí)候就引發(fā)了廣泛的爭論。
在土地國有的情況下，土地使用權期滿(mǎn)之后是自動(dòng)續展，還是無(wú)償收回，《物權法》最終作了一個(gè)妥協(xié)各方利益的考慮，《物權法》規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續期�！币驗楫敃r(shí)關(guān)于是否無(wú)償續期，爭議很大，為了確�！段餀喾ā吩缛粘雠_，就選擇了擱置爭議，模糊處理的立法技術(shù)。 然而，模糊的結果就是一而再再而三地引發(fā)民眾的焦慮。比如，在2009年3月，坊間就流傳著(zhù)一份名為《土地管理法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》的文件，這份征求意見(jiàn)稿最受人關(guān)注的依然是住宅70年大限后如何處理，而早在這份征求意見(jiàn)稿之前，《土地管理法》的修訂稿曾經(jīng)將之明確為“無(wú)償自動(dòng)續期”，但征求意見(jiàn)稿卻將之抄襲物權法的模糊規定，成了到期后“按照國家有關(guān)規定自動(dòng)續期”，盡管引發(fā)了民眾的警惕，但土地管理法修訂草案征求意見(jiàn)稿也沒(méi)有違背《物權法》已經(jīng)確定的土地使用權期滿(mǎn)之后“自動(dòng)續期”的規定，立法并沒(méi)有出現倒退。
所以，上海的土地使用權期滿(mǎn)后，由出讓人“無(wú)償收回”的規定，顯然是罔顧《物權法》關(guān)于此問(wèn)題的基本規定，也罔顧《土地管理法》修改的事實(shí)，直接倒退回1990年國務(wù)院頒布的《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，在這個(gè)條例里，首次規定了“居住用地最高年限為70年”，而且還規定：“土地使用權期滿(mǎn)，土地使用權及其地上建筑物、其他附著(zhù)物所有權由國家無(wú)償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷(xiāo)登記�！边@個(gè)規定，充分體現了“公權”和“私權”兩種權利在博弈中的不對等地位，也體現了對私人產(chǎn)權的極其不尊重的立法指導思想。歷史總是在進(jìn)步，3年之后出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》，相對于這個(gè)規定，就有明顯的進(jìn)步：房產(chǎn)土地使用權到期，房產(chǎn)所有人必須提前一年申請續期，否則土地使用權將會(huì )由國家無(wú)償收回。
從1991年到
1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》，再到《物權法》，在70年后如何處理的問(wèn)題上，最起碼大家就“自動(dòng)續期”已經(jīng)達成了基本的共識，上海卻置《物權法》與法治的進(jìn)步與變遷于不顧，引發(fā)民眾的恐慌，令人匪夷所思。 眾所周知，中國民眾對“70年”大限的恐懼，一是基于對高房?jì)r(jià)的恐懼，無(wú)論政府和開(kāi)發(fā)商如何互相推卸責任，一個(gè)不爭的事實(shí)是，高房?jì)r(jià)離不開(kāi)高地價(jià)的助推，在當前民眾對房?jì)r(jià)和地價(jià)都沒(méi)有任何博弈能力的語(yǔ)境下，用終其一生的收入購置房產(chǎn)之后，還要在70年后續交高昂的土地出讓金，這無(wú)法讓民眾不焦慮；二是基于對公權力的恐懼，在中國歷史上的任何一個(gè)朝代，私權肯定是要為公權讓路的，在公權和私權沖突的情況下，公權顯然是神圣不可侵犯的�；谶@兩點(diǎn)，每一次法律對“70年大限”的完善，都意味著(zhù)民眾要經(jīng)受一次精神的折磨和制度性焦慮，這是必然的。筆者認為，由“70年”引發(fā)的焦慮已經(jīng)由一個(gè)法律事件完全演化成一個(gè)影響中國社會(huì )未來(lái)的重大公共事件。事實(shí)上，只要看看那些屢屢駭人的地王就知道，中國的土地美名其曰“70年”，卻拍出了一個(gè)比很多國家的土地永久所有還高的價(jià)格，高地價(jià)導致的高房?jì)r(jià)讓民眾苦不堪言，用終其一生的收入購置房產(chǎn)之后，還要在70年后被“無(wú)償收回”，誰(shuí)人不焦慮？盡管中國建筑很多都到不了70年就拆的拆，破的破，但每一次討論“70”后的問(wèn)題，民眾都要經(jīng)受一次精神的折磨和制度性焦慮。
筆者最擔心的是，政府將“70年大限”之后的續期看成一次地方財政又一個(gè)新的增長(cháng)點(diǎn)，而這種擔憂(yōu)，完全符合地方政府的思維和行為的模式，民眾擔憂(yōu)的顯然不是70年后自己的房子被政府收走，而是擔心地方政府到期后收取高額的“土地費”，這顯然是老百姓最無(wú)法接受的。而隨著(zhù)10年后，第一批土地使用期限到期即將到來(lái)，這已經(jīng)成為一個(gè)不得不在制度上做出合理安排、無(wú)法逃避的現實(shí)問(wèn)題。就制度設計的難度而言，其實(shí)這是一個(gè)最簡(jiǎn)單不過(guò)的問(wèn)題，拖延或者回避這個(gè)問(wèn)題，絕不是一個(gè)明智的選擇。我看到有評論說(shuō)，解決“70年大限”需要大智慧、大勇氣，我看沒(méi)有那么嚴重，只要政府在制定公共政策的時(shí)候變“利從民所謀”為“利為民所謀”，無(wú)需什么政治智慧，都足以化解這一焦慮和困局。
但是，
考慮到各地的土地資源越來(lái)越趨于衰竭，地方政府為了維護土地財政，勢必挖掘新的潛力，上海這種明顯違法的做法已經(jīng)透視出地方政府在這個(gè)問(wèn)題上的“試探性舉措”，必須引起我們的警惕。對于70年后的問(wèn)題，必須遵照《物權法》關(guān)于“自動(dòng)”續期的原則和精神，在這個(gè)問(wèn)題上，想無(wú)償收回，讓民眾的房子飄在空中，或者高價(jià)續期，再賣(mài)一次地皮，都是民眾無(wú)法接受，更是中國社會(huì )的穩定所不允許的，如果以此來(lái)試探，甚至挑戰民意，那就意味著(zhù)突破了某種底線(xiàn)，后果不堪設想。
由此，筆者強烈建議，盡快啟動(dòng)《土地管理法》的修訂，并在土地管理法中明確70年后土地無(wú)償續期的原則，這既是得民心之舉，更是貫徹《物權法》的法治原則和精神。政府即使要“有償續期”，也一定要象征性收費，而不是再一次在民眾身上剪羊毛。同時(shí)也強烈建議有關(guān)部門(mén)，對上海的這種明顯違背《物權法》原則的做法及時(shí)予以糾正，并公開(kāi)糾錯以撫慰民眾的焦慮和恐慌。