嘉賓：中國社會(huì )科學(xué)院財貿所研究員、財政研究室主任 楊志勇
●大躍進(jìn)式的舊城改造與地方政府缺乏足夠的財力有關(guān)
●即使調整了財政體制，若不改變當今國有土地事實(shí)上的地方所有制，地方政府依然不會(huì )放著(zhù)資源在身邊而不去動(dòng)用
●如果城市規劃是在充分尊重民意的基礎之上進(jìn)行的，舊城被毀的可能性將大為下降
●應建立健全分稅制財政體制，讓地方政府有與其事權（支出責任）相對應的財權和財力。這樣，地方政府賣(mài)地沖動(dòng)將大為減少。還應健全個(gè)人財產(chǎn)權利保護制度，這樣即使地方政府有賣(mài)地沖動(dòng)，也難以野蠻拆遷
編輯：近些年，隨著(zhù)城鎮化的快速推進(jìn)，全國各地的老舊城紛紛面臨或已經(jīng)“被改造”。在“舊城改造”的旗號下，許多位于城市黃金地段、具有文物價(jià)值的老城被大拆大建式的“改造”摧毀了。有輿論認為，這種大躍進(jìn)式的舊城改造很大程度上緣于地方政府對“土地財政”的利益沖動(dòng)，而這種沖動(dòng)又與現行財稅體制有關(guān)，因賣(mài)地的錢(qián)歸地方財政。在您看來(lái)，引發(fā)這種大拆大建式的舊城改造的原因有哪些？
楊志勇：具有文物價(jià)值的舊城被毀，的確令人痛心。應該說(shuō)，為改善生活條件而進(jìn)行的舊城改造有一定的合理之處，但對超越民眾意愿，或以所謂公共利益為借口進(jìn)行的以“攬財”為實(shí)質(zhì)內容的大拆大建式的改造，毫無(wú)疑問(wèn)要加以抨擊。
大躍進(jìn)式的舊城改造與地方政府缺乏足夠的財力有關(guān)。不少地方基礎設施需要改善，基本公共服務(wù)水平需要提高，但是地方政府手中缺乏必要的財力。最現實(shí)的是，通過(guò)拆遷和開(kāi)發(fā)，釋放出土地資源，為地方政府融資。
現行財稅體制的基本框架是1994年確定下來(lái)的。1994年財稅體制改革意義非常重大。它從總體上確立了與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟基本適應的財稅體制框架，為兩次積極財政政策的實(shí)施提供了堅實(shí)的財力基礎，促進(jìn)了宏觀(guān)經(jīng)濟的穩定。但在客觀(guān)上，由這次改革所設定的提高“兩個(gè)比重”（提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重）所決定，地方財政特別是省以下財力相對缺乏，亟待通過(guò)進(jìn)一步完善分稅制財政體制來(lái)加以解決。在這種框架下，地方政府為了保正常運轉，加快經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展，就會(huì )另辟財源。即使是經(jīng)濟相對發(fā)達地區，一般預算收入也主要用于保運轉，經(jīng)濟建設和社會(huì )發(fā)展所需資金更多地通過(guò)其他途徑來(lái)加以解決。地方政府繞過(guò)預算法的規定，形成了各種各樣的政府性債務(wù)。除此之外，地方政府還嚴重依賴(lài)土地財政，取得可支配收入�，F行財稅體制在一定程度上強化了土地財政。
土地財政的形成還與地方官員的政績(jì)評價(jià)體系有關(guān)。賣(mài)地、土地開(kāi)發(fā)很容易做大當地的GDP。這種誘惑力對地方官員推動(dòng)拆遷來(lái)說(shuō)也是非常大的。
從現實(shí)來(lái)看，土地財政的形成也有一個(gè)“學(xué)習”的過(guò)程。地方政府一開(kāi)始只是在局部地區進(jìn)行改造，后來(lái)往往就推向整個(gè)城市的重新規劃，轉向“經(jīng)營(yíng)城市”。一旦將“經(jīng)營(yíng)”的理念引入政府運作，在收獲“效率”的同時(shí)，由于缺乏必要的有效監督，也必然帶來(lái)侵害民眾利益等一系列其他相關(guān)問(wèn)題。
編輯：實(shí)際上，地方政府與開(kāi)發(fā)商是這類(lèi)“舊城改造”的最大受益者。國土資源部負責人本月7日在全國國土資源工作會(huì )議上披露的數據顯示，去年我國的土地出讓金總額高達2.7萬(wàn)億元，同比增幅達70.4%。像大連這樣的二線(xiàn)城市，其去年的土地出讓金收入也已突破1000億元，躋身全國前三名，難怪有讀者質(zhì)疑其“舊城改造”。對國內土地市場(chǎng)如此瘋狂的“盛宴”，近來(lái)輿論質(zhì)疑聲不斷，有媒體追問(wèn)，土地出讓金緣何能在“最嚴調控年”里創(chuàng )下新高？巨額的“賣(mài)地”進(jìn)賬如何使用？地方的“土地財政依賴(lài)癥”是否會(huì )進(jìn)一步加��？您怎么看這些質(zhì)疑。
楊志勇：“最嚴調控年”土地出讓金創(chuàng )新高，直接源于人們對未來(lái)房地產(chǎn)價(jià)格仍會(huì )高企的預期。地方政府沒(méi)有動(dòng)力降低地價(jià)。降價(jià)意味著(zhù)地方政府財富的縮水，也意味著(zhù)地方政府“賣(mài)地”將不再那么順利。買(mǎi)漲不買(mǎi)跌，決定了地方政府為了持續獲得土地收益，必然會(huì )采取不斷抬高地價(jià)的做法。地方政府之所以能夠做到這一點(diǎn)，是因為地方政府是土地供應的壟斷方。利用壟斷優(yōu)勢，地方政府可以通過(guò)調節供地節奏，實(shí)現地價(jià)不降反升的目標。
賣(mài)地收入中除了用于補償成本外，相當一部分用于公共服務(wù)，但也不可避免地出現一部分使用效率不高或沒(méi)按照規定合理使用的問(wèn)題，例如，保障性住房投入不足就是一個(gè)突出問(wèn)題。
如果不完善現行財政體制，地方“土地財政依賴(lài)癥”仍是不可避免的。而且，即使調整了財政體制，地方財權和財力都有了明顯的增加，如果不改變當今的國有土地事實(shí)上的地方所有制，地方政府仍然不會(huì )放著(zhù)資源在身邊而不去動(dòng)用。
編輯：無(wú)論城市還是鄉村，其土地資源都是有限的，寅吃卯糧式的土地財政肯定不利于一座城市、一個(gè)國家的可持續發(fā)展，也對不起子孫后代。老城往往因其位于城市的黃金地段而受垂涎，而遭拆毀或肢解。您認為該如何扭轉這種現狀？國家應做哪些制度及政策方面的調整與安排？應如何利用財稅杠桿來(lái)遏制地方政府的賣(mài)地沖動(dòng)，使老城的城市功能得以完善而不遭劫難？
楊志勇：如果城市規劃是在充分尊重民意的基礎之上進(jìn)行的，舊城被毀的可能性將大為下降。國家應該做的是如何有效保護個(gè)人財產(chǎn)權利。國家不能僅僅因為要土地開(kāi)發(fā)，就讓舊城居民特別是祖居舊城者搬走。國家要出臺有關(guān)制度或政策，防止以“實(shí)現公共利益”為借口實(shí)則為了牟利的拆遷行為。
關(guān)于舊城改造，一直有兩種不同意見(jiàn)和做法。一是保留老城，另建新城。實(shí)踐中也有例子，如云南大理。但現實(shí)中更多的是另一種做法，拆舊城，建新城。這種做法成本相對較低，但也帶來(lái)了很多負面影響，特別是不尊重個(gè)人財產(chǎn)權利的做法，對市場(chǎng)經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展也是不利的。
應該建立健全分稅制財政體制，讓地方政府有與其事權（支出責任）相對應的財權和財力。這樣，地方政府賣(mài)地沖動(dòng)將大為減少。還應該健全個(gè)人財產(chǎn)權利保護制度，這樣即使地方政府有賣(mài)地沖動(dòng)，也難以野蠻拆遷。
土地財政是不可持續的。地方政府應該建立起具有穩定收入的可持續的地方稅體系。和世界上許多國家一樣，地方財政在一定程度上是土地財政，但土地財政收入不應是賣(mài)地收入，而應是與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入。
編輯：賣(mài)地收入怎么用是百姓特別是被“改造”戶(hù)、拆遷戶(hù)最關(guān)心的問(wèn)題之一。近幾年，國務(wù)院、財政部都有明文規定，強調土地出讓收入應用于征地和拆遷補償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農支出、城市建設支出、其它支出（包括城鎮廉租房住房保障支出等）。但從現實(shí)情況看，老百姓很難知道地方政府的這些收入究竟是怎么用的。如何從制度上保障公民利益不受侵害？如何保障公民對土地出讓金使用情況的知情權、監督權？
楊志勇：從理論上說(shuō)，只要被“改造”戶(hù)、拆遷戶(hù)得到了合理的補償，他們就可以不必特別地去關(guān)心“賣(mài)地”收入的去處。但在現實(shí)中，補償價(jià)格往往是不合理的。合理的補償價(jià)格（市場(chǎng)價(jià)格）與實(shí)際補償價(jià)格之差，就形成了地方政府和開(kāi)發(fā)商的超額收益。再加上拆遷改造經(jīng)常是以公共利益的名義進(jìn)行的，他們關(guān)心賣(mài)地收入的去向就非常正常。
實(shí)際上，對政府的這種賣(mài)地收入，普通老百姓有充分的理由予以關(guān)注。這種收入不管形成途徑如何，都構成了公共收入。當務(wù)之急是進(jìn)一步落實(shí)政府信息公開(kāi)條例，盡可能公開(kāi)政府信息。通過(guò)完善政府全口徑預算（綜合預算），在不泄密的情況下，盡可能公開(kāi)政府所有收支信息。陽(yáng)光之下，違規行為必將減少。
從制度上保障公民利益，還是要真正落實(shí)《物權法》，保護公民的基本權益。