陸杰華，北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)社會(huì )學(xué)系教授
1月16日，北京“十二五”規劃綱要草案提交人大審議，人口問(wèn)題再次成為規劃重頭戲。草案提出，今后5年北京將調控人口規模，在執行準入政策的同時(shí)配置進(jìn)京戶(hù)籍指標。
該草案很快引起公眾關(guān)注——實(shí)行戶(hù)籍指標調控，會(huì )不會(huì )讓人口管理又回到單一戶(hù)籍管理的老路上？國際性大都市應有的包容性和開(kāi)放性，能否得到保障？
從1984年起就研究人口問(wèn)題的北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)社會(huì )學(xué)系教授陸杰華，是本次“十二五”規劃的專(zhuān)家顧問(wèn)。近日，陸杰華接受中國青年報記者專(zhuān)訪(fǎng)。
我們過(guò)去城市規劃中很大的敗筆，只有“城”，沒(méi)有“業(yè)”
中國青年報：2009年年底，北京市總人口數就超過(guò)1800萬(wàn)，比國務(wù)院批復的人口控制指標提前了10年。為什么人口控制指標會(huì )被一次又一次突破？
陸杰華：我們設的經(jīng)濟目標能實(shí)現，但人口總量目標沒(méi)有實(shí)現。規劃者并不是很了解人口變化規律。人口問(wèn)題不僅僅是總量的問(wèn)題。我們最應吸取的教訓，就是我們的目標過(guò)于單一了，都是簡(jiǎn)單地設立數量，沒(méi)有涉及結構和分布問(wèn)題。
中國青年報：城市在發(fā)展中出現了很多問(wèn)題，比如交通、就業(yè)、教育、資源、環(huán)境等等，這些問(wèn)題是否和人口規模增長(cháng)有關(guān)？
陸杰華：交通、就業(yè)、教育等問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)是人口增長(cháng)造成的�！俺鞘胁 笔撬邪l(fā)展中國家都會(huì )遇到的問(wèn)題�，F在有一些政策制定者解決不了問(wèn)題，就拿“人口”來(lái)說(shuō)事，感覺(jué)“人口”是個(gè)“筐”，什么都能往里裝�，F在一些大城市的地方政府條文中說(shuō)“嚴格遏制人口過(guò)快增長(cháng)”，就是完全沒(méi)有理解“人口”這個(gè)概念，應該是“合理有效地調控人口過(guò)快增長(cháng)”，這是管理的理念問(wèn)題。
中國青年報：人口管理的重點(diǎn)應放在哪兒？
陸杰華：我們現在還是對人口的變化應對不夠。我們不能既想得到經(jīng)濟實(shí)惠，又不提供相應的公共福利。
其實(shí)，任何一個(gè)國家，都會(huì )調控人口的遷移流動(dòng)。比如，加拿大等國家會(huì )對移民設立各種條件門(mén)檻，但為什么爭議比較��？那是因為在經(jīng)濟發(fā)展中，政府會(huì )提供相應的公共服務(wù)。我們現在很多城市還沒(méi)有做到這一點(diǎn)。
北京近期對群租房、地下室的清理，引起了一定爭議。其實(shí)，法律對此有相應規定，本來(lái)是不該有爭議的，但現在執行起來(lái)就涉及大約100萬(wàn)人，他們的權益怎么保護？這些人可能來(lái)北京很多年了，他們是守法公民，也交稅，現在要調控了，就針對他們，肯定會(huì )引起不滿(mǎn)。
我們現在有一個(gè)問(wèn)題——底數不清，就是人口總量究竟是多少，缺少一個(gè)客觀(guān)數據，沒(méi)有信息預警。這可能對城市的運行有很大影響。像在地鐵等公共交通和大型活動(dòng)中，一旦出現突發(fā)事件，后果是災難性的。
北京有個(gè)別地區的人口確實(shí)比較集中，但從全市的整體來(lái)看，相比香港、新加坡、紐約等城市，北京的人口密度并不是特別大。我們最大的問(wèn)題，是每平方公里的勞動(dòng)生產(chǎn)率比較低。這說(shuō)明，我們的經(jīng)濟發(fā)展方式并沒(méi)有改變，經(jīng)濟發(fā)展還是靠勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng )新產(chǎn)業(yè)沒(méi)有起到應有的作用。
中國青年報：既然北京的人口密度并不高，為什么我們在日常生活中總感覺(jué)特別擁擠？
陸杰華：在中國，密度比較大的都是經(jīng)濟比較發(fā)達的地區。但這種發(fā)展方式肯定有問(wèn)題。像很多住在北京通州區的人在CBD工作，他們每天都是鐘擺式的遷移。這是我們過(guò)去城市規劃中很大的敗筆，只有“城”，沒(méi)有“業(yè)”。
人口疏解的關(guān)鍵，不是疏解人，而是疏解產(chǎn)業(yè)功能。一個(gè)城市又要疏解人口，又要做經(jīng)濟中心、政治中心，可能就比較難�，F在政府都希望出現“奇跡”——人越少越好，GDP越大越好。按現在的發(fā)展方式，這種“奇跡”很難發(fā)生。
人口調控一是要執著(zhù)，對大方向比較明確；二是要有智慧，不要用過(guò)去計劃經(jīng)濟的做法�，F在應該說(shuō)，一些領(lǐng)導比較執著(zhù)，但智慧不夠，還沒(méi)做到張弛有度。
中國青年報：您所說(shuō)的“智慧”是指什么？
陸杰華：總體來(lái)說(shuō)，城市要建立一個(gè)以人口管理為主的公共服務(wù)和公共管理體制。政府制定規劃，市場(chǎng)決定崗位，個(gè)人決定去留。但現在很多時(shí)候，政府做了個(gè)人的事，越位了，就會(huì )引起很多爭議。政府不是全能政府，要分清楚哪些事應該主導，哪些事應該交給社會(huì )組織去做。
中國青年報：您曾說(shuō)，現在這一階段正是我國人口紅利貢獻最大的時(shí)期。按照學(xué)界的測算，人口紅利對我國的經(jīng)濟發(fā)展貢獻大約在20%。如果現在調控人口，會(huì )不會(huì )導致人口紅利提前結束？
陸杰華：走了一部分人確實(shí)會(huì )影響人口紅利。就目前而言，人口紅利對中國經(jīng)濟有很大作用，但單純依靠人口紅利是不夠的。如何超越人口紅利，讓進(jìn)來(lái)的人素質(zhì)比較高，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有貢獻，這可能是我們未來(lái)的方向。
清理群租、地下室，可能短期內會(huì )減少人口，但產(chǎn)業(yè)功能不疏解，人口很快又會(huì )重新聚集，因為城市對這些人的需求仍然存在
中國青年報：“十二五”規劃草案提出實(shí)行戶(hù)籍指標調控。很多人擔心這會(huì )不會(huì )進(jìn)一步強化戶(hù)籍優(yōu)勢？
陸杰華：服務(wù)管理要轉變思路，要從過(guò)去的“戶(hù)籍人口”向“常住人口”轉變。戶(hù)籍人口和外來(lái)人口如何逐步趨同管理，是我們現在要考慮的問(wèn)題。
北京市正在探討居住證管理的問(wèn)題，也讓人感到擔心。對于居住證來(lái)說(shuō)，重要的是你賦予了什么樣的服務(wù)，而不是把暫住證變成居住證就行了。市里考慮居住證主要還是針對流動(dòng)人口，我就提出，居住證若僅針對流動(dòng)人口，效果一定大打折扣，應該針對全員人口。你要辦居住證，不如所有在北京的人都辦一個(gè)。其實(shí)現在技術(shù)上都沒(méi)有難度，主要是制度和部門(mén)利益問(wèn)題。
中國青年報：感覺(jué)現在針對流動(dòng)人口的管理，還是處在防范的層面。
陸杰華：人口調控的效果不是短期內就能實(shí)現的。比如，清理群租、地下室，可能短期內會(huì )減少人口，但產(chǎn)業(yè)功能不疏解，人口很快又會(huì )重新聚集，因為城市對這些人的需求仍然存在。人口調控指望一年或幾個(gè)月就能起到效果，是不可能的。我們現在要在結構和分布上、在提高城市承載力上多下工夫。這也要求政府社會(huì )管理的能力要比較強，要統籌各個(gè)部門(mén)，交通、基礎設施等要完備。
中國青年報：我們現在總覺(jué)得城市不宜居，是因為城市承載力的問(wèn)題？
陸杰華：兩方面。一是人多，二是城市的規劃不好。我感覺(jué)，上海在城市設計上比北京更符合國際大都市的標準。比如，有上海學(xué)者提出，解決交通擁堵在于制度創(chuàng )新，公共汽車(chē)、地鐵等公交系統都應該提高承載力。在上海，地鐵車(chē)廂比北京的大概要寬0.25米。在北京，你要想坐火車(chē)，無(wú)論去北京站、西站還是南站，都要進(jìn)入一個(gè)比較擁堵的地區。這都是城市規劃的問(wèn)題。宏觀(guān)制度比技術(shù)改進(jìn)產(chǎn)生的影響更大。
中國青年報：我國正處在城鎮化的高峰時(shí)期，可以預想，北、上、廣等城市現在遇到的問(wèn)題，就是其他很多城市將來(lái)會(huì )遇到的問(wèn)題。我們能不能避免問(wèn)題一再重演？
陸杰華：“十二五”是全國城市化發(fā)展更快的時(shí)期。像重慶、成都等城市也正在快速城市化。我們比較擔心，人口調控會(huì )剝奪流動(dòng)人口應有的權利，引發(fā)大的社會(huì )矛盾。城市化不是靠人去推動(dòng)的，這是一種社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的必然階段。這么大的國家在城市化，肯定會(huì )有很多彎路和教訓，我們只能期待彎路走得少一些。