“中國社會(huì )保障改革與發(fā)展戰略研究”，是在中央領(lǐng)導同志的直接關(guān)心以及人力資源和社會(huì )保障部（原勞動(dòng)和社會(huì )保障部）、民政部、全國哲學(xué)社會(huì )科學(xué)規劃辦公室等的大力支持下，于2007年5月開(kāi)始組織實(shí)施的社會(huì )保障研究重大戰略項目。這項研究由中國人民大學(xué)鄭功成教授擔任總負責人，由數十位專(zhuān)家組成1個(gè)核心組和30多個(gè)子項目課題組進(jìn)行有總有分的研究，先后有數百位學(xué)者和官員參與研討。經(jīng)過(guò)近4年的不懈努力，形成了4卷本的最終研究成果——《中國社會(huì )保障改革與發(fā)展戰略》（總論卷、養老保險卷、醫療保障卷、救助與福利卷），描繪出我國社會(huì )保障到本世紀中葉的發(fā)展戰略藍圖。這項研究歷時(shí)長(cháng)、規模大、標準高，其最終成果全面、系統、深入，具有很強的權威性、指導性、針對性，將對我國社會(huì )保障體系建設產(chǎn)生重要影響。本報今天推出專(zhuān)版，獨家披露這項研究成果的核心內容，以饗讀者。

推動(dòng)社會(huì )保障制度沿著(zhù)公平、普惠、可持續的方向發(fā)展

　　記者：20世紀40年代的貝弗里奇報告描繪了英國福利國家的理論藍圖，而后風(fēng)靡西方世界。有人將中國社會(huì )保障改革與發(fā)展戰略研究報告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)戰略報告）稱(chēng)為“中國式貝弗里奇報告”。對此您如何評價(jià)？這部報告的基本思路與核心觀(guān)點(diǎn)是什么？
　　鄭功成：我理解“中國式貝弗里奇報告”的評價(jià)，主要是基于這項研究所具有的宏觀(guān)戰略性及其對中國社會(huì )保障建制理念、原則、框架、目標與步驟進(jìn)行理論規劃的特性，但它絕不是貝弗里奇報告的翻版，而是與中國特色社會(huì )主義制度相適應的社會(huì )保障體系設計。社會(huì )保障與一個(gè)國家經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展密切相關(guān)，與民生事業(yè)和社會(huì )財富分配密切相關(guān)，其宗旨在于實(shí)現國家的長(cháng)治久安與增進(jìn)國民的終生福祉，必須堅持“公平、正義、共享”的建制理念，遵循普遍性、統一性、互助共濟性、可持續發(fā)展、以人為本與弱者優(yōu)先、政府主導與責任分擔六大原則。我國社會(huì )保障制度的戰略目標，是從彌補制度缺失入手，構建覆蓋城鄉居民、以繳費型保險為主體的社會(huì )保障體系，積極穩妥、循序漸進(jìn)地推動(dòng)社會(huì )保障制度沿著(zhù)公平、普惠、可持續的方向發(fā)展，在解除城鄉居民后顧之憂(yōu)的同時(shí)，不斷提高其生活質(zhì)量及幸福感，切實(shí)維護個(gè)人的自由、平等與尊嚴，在新中國成立100周年也就是本世紀中葉邁進(jìn)中國特色社會(huì )主義福利社會(huì )。
　　戰略報告提出了我國社會(huì )保障體系建設“三步走”發(fā)展戰略：第一階段（2008—2012年），初步構建“兩免除一解除”的基本保障制度支架（覆蓋全民的社會(huì )救助、醫療保障與養老保險體系）；第二階段（2013—2020年），實(shí)現整個(gè)社會(huì )保障體系全面定型、穩定發(fā)展；第三階段（2021年—本世紀中葉），全方位地滿(mǎn)足國民社會(huì )保障需求并邁進(jìn)中國特色社會(huì )主義福利社會(huì )。

　　記者：提出我國社會(huì )保障體系建設“三步走”發(fā)展戰略，是基于什么樣的考慮？
　　鄭功成：提出“三步走”戰略，主要有三個(gè)依據：一是從現實(shí)國情出發(fā)。我國處于社會(huì )主義初級階段和地區、城鄉之間發(fā)展不平衡的現實(shí)國情，決定了我國的社會(huì )保障體系建設不可能一蹴而就，而必須從建立健全基本社會(huì )保障制度開(kāi)始，經(jīng)過(guò)整個(gè)社會(huì )保障體系全面定型、穩定發(fā)展的階段，再進(jìn)入高水平的社會(huì )主義福利社會(huì )。二是滿(mǎn)足城鄉居民對社會(huì )保障的需求�；�于城鄉居民社會(huì )保障需求不斷提高的現實(shí)，社會(huì )保障從“雪中送炭”發(fā)展到公平普惠是客觀(guān)規律。三是服從于國家宏觀(guān)發(fā)展戰略，同步于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展進(jìn)程。提出到2020年實(shí)現整個(gè)社會(huì )保障體系全面定型、穩定發(fā)展，比較充分地滿(mǎn)足城鄉居民的社會(huì )保障需求，是與全面建設小康社會(huì )的目標相適應的。提出到本世紀中葉全方位地滿(mǎn)足國民社會(huì )保障需求并邁進(jìn)中國特色社會(huì )主義福利社會(huì )，服從并服務(wù)于我國在本世紀中葉達到中等發(fā)達國家水平、成為富強民主文明和諧的社會(huì )主義現代化國家這一戰略目標。這個(gè)“三步走”戰略指導著(zhù)各個(gè)子項目的戰略規劃，從而在最終完成的各子報告中均有相應的體現。

中國社會(huì )保障體系框架圖

中國基本養老保障“三險一貼”制度體系框架圖

構建多層次養老保障體系，在本世紀中葉實(shí)現人人享有體面的老年生活

　　記者：在人口老齡化背景下，養老保險無(wú)疑是非常重要的社會(huì )保障制度安排。戰略報告就此提出了“三險一貼”概念，能否介紹一下關(guān)于養老保障發(fā)展戰略的理論規劃？
　　鄭功成：我國養老保障制度改革與發(fā)展的宏觀(guān)思路是：以解除所有國民老年后顧之憂(yōu)、確保老年人生活質(zhì)量為基本目標，以“統籌兼顧、循序漸進(jìn)、增量改革、新老分開(kāi)”為改革的基本策略，通過(guò)將現有各種基本養老保障制度整合成職工基本養老保險、公職人員基本養老保險、農民基本養老保險三大保險制度與老年津貼制度（簡(jiǎn)稱(chēng)“三險一貼”），同時(shí)維護家庭保障，發(fā)展職業(yè)性與商業(yè)性老年保障措施，最終建立起以繳費型養老保險制度為核心的多層次養老保障體系。
　　就基本養老保險制度建設而言，第一步（2008—2012年前后），盡快彌補城鎮部分居民養老保險制度的缺失，基本實(shí)現農村養老保險在制度層面上的全覆蓋，爭取全面啟動(dòng)全國公職人員養老保險改革，并推進(jìn)職工基本養老保險制度向全國統籌目標邁進(jìn)，初步實(shí)現全民養老保險的制度目標；第二步（2013—2020年前），強力推進(jìn)相關(guān)制度整合，促使“三險一貼”制度體系全面走向定型、穩定與可持續發(fā)展，同時(shí)縮小不同制度間的差距，實(shí)現人人較公平地享有養老金及相關(guān)服務(wù)；第三步（2021—2049年），將“三險”整合成全國統一的國民養老保險制度，并與老年津貼制度及相關(guān)服務(wù)一起，共同構成確保老年人生活質(zhì)量的基本養老保障體系，最終實(shí)現人人享有體面的老年生活。
　　就多層次的老年保障體系而言，我國特別需要將有關(guān)福利政策與家庭政策和家庭保障有機結合起來(lái)，盡可能地使家庭保障功能得以延續與維系；同時(shí)，還需大力發(fā)展包括職業(yè)年金、企業(yè)年金及其他可以為老年人提供生活來(lái)源的職業(yè)性養老保障，鼓勵通過(guò)商業(yè)性人壽保險以及其他市場(chǎng)購買(mǎi)方式獲得老年經(jīng)濟保障，不斷提高整個(gè)養老保障水平。

分階段建立全國統一的國民健康保險制度，逐步實(shí)現公平地享有充分健康保障的目標

　　記者：近幾年，我國大力推進(jìn)醫療保障體系建設，取得了一定成效，但“看病貴、看病難”問(wèn)題仍較突出。戰略報告對醫療保障的發(fā)展有何設想？
　　鄭功成：我國醫療保障制度建設的目標應當是建立全國統一的國民健康保險。邁向這一戰略目標的路徑是：在將全體國民納入不同醫療保障制度的基礎上，通過(guò)將職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險、農村居民合作醫療的三元制度整合成職工基本醫療保險、居民基本醫療保險二元制度，再由二元制度整合成區域型一元化國民醫療保險制度；從只考慮疾病醫療的保險擴展成同時(shí)考慮居民健康素質(zhì)提升的健康保障，最終發(fā)展到全國統一的國民健康保險制度，確保人人享有充分的健康保障。
　　邁向全國統一的國民健康保險也需要經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：第一階段是在2012年前實(shí)現多元醫療保障制度覆蓋全民的目標，同時(shí)積極推動(dòng)城鎮居民基本醫療保險與新型農村合作醫療并軌；第二階段是在2020年前建立區域型一元化國民醫療保險制度，實(shí)現地市級或省級區域范圍內的制度整合及待遇公平；第三階段是在新中國成立100周年時(shí)，建成全國統一的國民健康保險制度，讓全體國民享有充分的健康保障。當務(wù)之急是盡快統一城鄉居民醫療保障的經(jīng)辦與監管體制，在提高公共投入的條件下早日實(shí)現兩大制度的整合。

構建綜合型社會(huì )救助體系，免除人們的生存之憂(yōu)

　　記者：戰略報告中提出構建綜合型社會(huì )救助體系以免除全體人民生存之憂(yōu)的建議，其核心思想是什么？
　　鄭功成：改革開(kāi)放30多年來(lái)，共同貧窮已被送進(jìn)了歷史，但貧困現象并未消失。即使將來(lái)絕對貧困消除了，相對貧困現象也會(huì )長(cháng)久存在。因此，面向貧困或低收入人口的社會(huì )救助制度不可缺少。我國現行的社會(huì )救助制度是以最低生活保障為核心的，近10年來(lái)設置了諸如醫療救助、教育救助、住房救助等專(zhuān)項救助，但總體上仍然是一種城鄉分割、項目分割的生存救助。隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平的提高，并依據社會(huì )保障體系建設總體目標，我國社會(huì )救助改革與發(fā)展的戰略目標應當是從單項救助向綜合型救助、從城鄉分割救助向城鄉一體化救助、從生存型救助向促進(jìn)發(fā)展型救助、從維持溫飽型救助向追求一定的生活質(zhì)量型救助發(fā)展。不過(guò)，基于城鄉分割與地區發(fā)展嚴重失衡的現實(shí)，社會(huì )救助體系建設需要分步推進(jìn)。在第一階段（2008—2012年）只能從縮小不公平入手，以城鄉一體的最低生活保障和自然災害救助為支架，以急難救助等為重要內容，向城鄉一體、覆蓋全民、能夠基本滿(mǎn)足國民多種生活困難救助需求的綜合型社會(huì )救助體系發(fā)展。在第二階段（2013—2020年）完善相關(guān)立法，在明晰中央與地方救助責任的條件下促使綜合型社會(huì )救助體系全面定型，不斷縮小城鄉救助差距，使國民平等享有社會(huì )救助權。第三階段（2021—2049年）所追求的是受助對象的人格平等與尊嚴，全體國民將在一個(gè)統一的綜合型救助制度框架下免除生存危機，并獲得有助于個(gè)人與家庭發(fā)展的更高水平的援助。

促進(jìn)社會(huì )福利事業(yè)大發(fā)展，全面滿(mǎn)足城鄉居民的社會(huì )福利需求

　　記者：項目研究的最終成果對社會(huì )福利給予了高度重視。請談?wù)勥@方面的考慮。
　　鄭功成：過(guò)去對社會(huì )福利相對忽略，主要是由于勞動(dòng)者對社會(huì )保險的需求以及困難群體對社會(huì )救助的需求更顯緊迫�，F在情況正在發(fā)生變化，主要是人口老齡化的加速到來(lái)和家庭保障功能的持續弱化，以及老年人、殘疾人、兒童、婦女等不同群體對社會(huì )福利需求的急劇增長(cháng)，使我國進(jìn)入了不發(fā)展社會(huì )福利事業(yè)便會(huì )損害國民生活質(zhì)量的新時(shí)期。因此，政府須進(jìn)一步發(fā)揮主導作用，促使社會(huì )福利從照顧弱者向普惠全民轉變。在體系建設目標方面，我國的社會(huì )福利應以社區服務(wù)為基礎，以政府主導、社會(huì )參與、受助者自助的各種社會(huì )化福利服務(wù)（包括老年人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利、住房福利、教育福利等）及相應的福利津貼為主體，以職業(yè)福利為補充。在保障內容方面，需要隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展進(jìn)步與民生訴求升級向更廣闊的領(lǐng)域延伸。例如，從人的需求出發(fā)，國家需要考慮并適時(shí)建立長(cháng)期護理保險，發(fā)展臨終關(guān)懷事業(yè)。在實(shí)施方式方面，社會(huì )福利應實(shí)現包括籌資社會(huì )化、設施社會(huì )化、服務(wù)社會(huì )化在內的實(shí)施方式社會(huì )化。當然，發(fā)展社會(huì )福利事業(yè)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。我們的設想是，在第一階段（2011—2015年）能夠初步形成社會(huì )福利體系制度框架，重點(diǎn)推進(jìn)城鄉老年人、殘疾人服務(wù)體系建設和幼兒事業(yè)發(fā)展；在第二階段（2016—2020年）實(shí)現社會(huì )福利事業(yè)全面定型、穩定持續發(fā)展，尤其是基本福利制度走向成熟，護理保險與臨終關(guān)懷等事業(yè)獲得發(fā)展，全面滿(mǎn)足城鄉居民的社會(huì )福利需求；在第三階段（2021—2049年），不斷提升社會(huì )福利水平與社會(huì )服務(wù)質(zhì)量，使之成為中國特色社會(huì )主義福利社會(huì )的重要制度支撐，實(shí)現讓人生有體面、死有尊嚴的目標。社會(huì )福利事業(yè)的大發(fā)展，將是我國社會(huì )保障體系健全、成熟的重要標志，必將極大地保障與改善城鄉居民的生活質(zhì)量。

[相關(guān)鏈接]我國社會(huì )保障制度發(fā)展歷程

　　1951年，國家制定《中華人民共和國勞動(dòng)保險條例》，標志著(zhù)我國社會(huì )保障制度正式建立。迄今，社會(huì )保障制度發(fā)展可以劃分為兩個(gè)大的階段。
　　第一階段：從新中國成立到改革開(kāi)放前。我國社會(huì )保障制度與計劃經(jīng)濟體制相適應，制度安排是“國家—單位（集體）保障制”，具有國家負責、單位（集體）包辦、板塊結構、全面保障、封閉運行等特征。在城鄉二元分割和高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，包括勞動(dòng)保險制度、公費醫療制度等在內的主要制度安排面向城鎮居民；在農村，除自然災害救濟及災荒年份的生活救濟外，基本上只有依托農村集體經(jīng)濟的農村合作醫療與五保制度。
　　第二階段：改革開(kāi)放以來(lái)。農村土地承包責任制的推行和城鎮國有企業(yè)改革、勞動(dòng)體制改革的推進(jìn)，使原有社會(huì )保障制度失去了組織基礎與經(jīng)濟基礎。社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的確立與社會(huì )結構的分化，又對社會(huì )化的社會(huì )保障制度安排產(chǎn)生急切的需求。在這種形勢下，自20世紀80年代中期開(kāi)始，中國社會(huì )保障制度進(jìn)入全面改革時(shí)期。1986年國務(wù)院制定有關(guān)待業(yè)保險的法規，1994年選擇江蘇鎮江、江西九江作為醫療保險改革試點(diǎn)，1995年推動(dòng)統賬結合模式的職工基本養老保險試點(diǎn)，1998年實(shí)行住房體制改革，1999年建立城鎮居民最低生活保障制度，2003年開(kāi)始建立新型農村合作醫療，2004年“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會(huì )保障制度”被寫(xiě)入憲法，2007年建立農村最低生活保障制度，2009年啟動(dòng)新型農村養老保險試點(diǎn)，2010年通過(guò)《中華人民共和國社會(huì )保險法》，中國社會(huì )保障制度逐漸走上了政府主導、責任分擔、社會(huì )化、多層次化的發(fā)展道路，制度框架初步形成，并日益呈現出“國家—社會(huì )保障制”的特征。
　　2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì )通過(guò)的“十二五”規劃建議提出，堅持廣覆蓋、�；�本、多層次、可持續方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系建設�？梢灶A見(jiàn)，在“十二五”時(shí)期，我國社會(huì )保障制度將向定型、穩定、可持續的發(fā)展階段邁進(jìn)，人人享有基本社會(huì )保障的目標將逐步成為現實(shí)。（魯全）