未來(lái)五年建設城鎮保障性安居工程3600萬(wàn)套，是“十二五”規劃綱要“草案”增設的4個(gè)約束性指標之一。發(fā)改委有關(guān)領(lǐng)導在兩會(huì )記者會(huì )上重申了這點(diǎn)。而2月24日保障性安居工程協(xié)調小組與各省政府簽訂了今年工程建設目標責任書(shū)，將保障性住房建設考核目標量化，標志著(zhù)有史以來(lái)中國最大規模保障性安居工程全面啟動(dòng)。伴隨城鎮化加速，中國進(jìn)入了大規模建設保障房的時(shí)代。
　　依據草案，2011年1000萬(wàn)套，2012年1000萬(wàn)套，后面三年還有1600萬(wàn)套，使保障性住房的覆蓋率達到20%。而今年開(kāi)工1000萬(wàn)套保障性住房，保障性安居工程建設總量首次在年度內超過(guò)了商品住房的供應量，意味著(zhù)中國住房制度改革將回到市場(chǎng)與保障并行的機制上。房地產(chǎn)限購作為過(guò)渡性的制度安排，目的在于甄別房地產(chǎn)的消費需求和投資需求，改變市場(chǎng)價(jià)格上漲的預期，進(jìn)而達到穩定房?jì)r(jià)的效果。但這種甄別對于消費性需求有誤傷的可能。從長(cháng)遠來(lái)看，必須不斷改革，從根本上解決中國房地產(chǎn)市場(chǎng)的問(wèn)題。如系統的財稅改革，改變地方政府的土地財政和建立公共性住房的融資、建設、管理機制，以公共性住房間接調節市場(chǎng)化的房地產(chǎn)等等。由此而論，加快保障性住房建設的宏觀(guān)經(jīng)濟意義，已完全超越了房地產(chǎn)市場(chǎng)本身。
　　目前中國的工業(yè)增加值占GDP比重約為40%，而城鎮化率僅為46%左右，而日本在工業(yè)比重最高的上世紀70年代初，城鎮化率已超過(guò)70%。隨著(zhù)中國成為全球第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟增長(cháng)模式需要從出口外需拉動(dòng)向城鎮化消費內需拉動(dòng)轉化。預計未來(lái)十年內中國的城鎮化至少每年上升一個(gè)百分點(diǎn)，大規模保障性住房的建設無(wú)疑將加快城鎮化的過(guò)程，
　　截至2009年，中國約有6億城市人口，假設戶(hù)均人口為3人，則城鎮家庭戶(hù)數約2億戶(hù)。從需求總量看，保障性住房的對象范圍應是中低收入特別是低收入城鎮家庭，即使參照發(fā)達國家的經(jīng)驗，應納入保障性住房范圍的家庭占比也大致應在30%左右，這意味著(zhù)中國享受保障性住房的家庭約為6000萬(wàn)。
　　從供求缺口估算，以經(jīng)濟適用房套均面積60平米計算，5億平方米可解決約830萬(wàn)個(gè)家庭的住房；再考慮到近年來(lái)已獲得廉租房制度保障的約700萬(wàn)戶(hù)家庭，那么目前具有保障性住房含義的住房共計1530萬(wàn)套，僅能覆蓋7%左右的城鎮家庭，若要達到覆蓋25%左右城鎮中低收入家庭的水平，實(shí)際供求缺口尚有約4500萬(wàn)套。
　　假定中國人口的自然增長(cháng)率5％。，城鎮化率每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，保障性住房按每年新增完工500萬(wàn)套的速度發(fā)展，到2015年，將為20%的城鎮家庭提供保障；到2020年，受保障家庭戶(hù)數上升到30%。
　　中國現有存量住房共計約170億平方米。大致有三大組成部分：原有公房、1997年房改后新建商品房、自建住房。如按這種粗略口徑計算，截至2009年，中國共建商品房44.7億平方米，經(jīng)濟適用房約5億平方米，占住宅存量的3%、占商品房存量的11%。從加快城鎮化的角度來(lái)看，商品住宅存量遠未達到拐點(diǎn)，保障性住房對房地產(chǎn)需求的影響將十分有限。
　　根據海外經(jīng)驗，商品房市場(chǎng)發(fā)展的階段性拐點(diǎn)是新建住宅總量與住宅存量的占比為100%左右，目前中國住宅總量中新建住宅不足50億平方米，占比僅30%。如果未來(lái)住宅存量中商品房住宅占比為70%，意味著(zhù)尚需15年才能將現在存量房的舊公房和自建簡(jiǎn)易房全部更新。在這個(gè)時(shí)間窗口里，商品房市場(chǎng)仍有充分的發(fā)展空間�？紤]到城鎮化依然保持較高的速度推進(jìn)，房地產(chǎn)實(shí)際需求空間依然較大。
　　但是，市場(chǎng)卻在擔心：在GDP考核激勵機制下，地方政府能不能認真對待保障性住房建設？從去年的實(shí)施過(guò)程看，只要中央的考核目標能量化并層層下放，以此作為官員考核指標，重大決策都能在地方被迅速貫徹實(shí)施。當然，2011年開(kāi)工建設1000萬(wàn)套保障房，所需土地面積將維持在高位，因而2011年用地指標可能會(huì )有比較大的上調。地方政府如果要滿(mǎn)足所有保障房用地需求，且不想對商品房用地形成“擠出效應”，就要進(jìn)一步增加土地市場(chǎng)的供應總量。這將大大提高地方政府土地供應的難度。
　　另一方面，市場(chǎng)也廣泛擔憂(yōu)資金缺口將成為保障性住房建設的最大障礙。去年保障房建設的資金缺口最大為1000億元，今年估計缺口為3000億元。不過(guò)筆者以為，經(jīng)濟適用房只需政府劃撥土地，資金來(lái)源可通過(guò)市場(chǎng)化的方式解決，政府并不需要投入太多資金，真正需要政府投入的費用僅僅是小區外基礎設施建設資金，而且廉租房和公租房也將為政策提供穩定的租金收益。所以，保障性住房建設的資金缺口已相當有限。再者，保障性住房一定程度上是地方政府所持有的不動(dòng)產(chǎn)，并具有保值與增值功能，穩定的資產(chǎn)收益不僅可能幫助地方政府部分對沖掉建設資金所需要支付的銀行利息，還可將剩余部分用作維護等費用。
　　值得探討的還有法律制度保證的問(wèn)題。我國至今還沒(méi)有關(guān)于居民住宅的相關(guān)法律、法規，甚至住宅法也還沒(méi)出臺。發(fā)達國家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，不同形式的法律法規在建設住房保障制度方面起了不可替代的作用，為公共住房政策的實(shí)施提供了法律依據和保障。隨著(zhù)進(jìn)入大規模建設保障房的時(shí)代，保障房的使用管理和運營(yíng)等一系列問(wèn)題將會(huì )出現，光靠政策規章是不能解決的。因此，加強立法，把住房制度納入法治化軌道的任務(wù)越來(lái)越迫切了。