“十二五”規劃綱要提出未來(lái)五年加快推進(jìn)覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系建設，透露出決策層即將對制度框架進(jìn)行總體設計，社保制度從試點(diǎn)趨向定型。
作為國人關(guān)注的熱點(diǎn)，社會(huì )保障在“十二五”規劃綱要中著(zhù)墨甚多，“十一五”規劃僅有一節涉及，而“十二五”規劃綱要則單辟一章——第三十三章“健全覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系”，并細分三節，包括社會(huì )保險制度、社會(huì )救助體系、社會(huì )福利和慈善事業(yè)。其中，在闡述今后我國社保體系建設總體指導原則時(shí)，首次強調“可持續”性，意指探索建立長(cháng)效機制，將解決現實(shí)突出問(wèn)題、歷史遺留問(wèn)題和解決長(cháng)遠體制機制問(wèn)題有機結合起來(lái)。筆者認為，這表明具有中國特色的社會(huì )保障制度在經(jīng)歷了長(cháng)期試點(diǎn)的探索性階段后，將進(jìn)入關(guān)鍵的制度定型階段，困擾我國社保改革多年的“碎片化”現狀有望徹底解決。
我國現行的社會(huì )保障制度體系，總體上處于過(guò)度分割的狀態(tài)，這是現階段這一制度建設面臨的最緊迫的問(wèn)題。從各地的實(shí)踐來(lái)看，我國不僅有城鎮職工基本養老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位退休養老制度，各地還有農民工養老保險、農村養老保險、計劃生育夫婦養老保險、失地農民養老保險，以及老年津貼制度、農村五保戶(hù)制度、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度等，過(guò)度分割的現實(shí)格局造成了制度“碎片化”現象。
為解決此問(wèn)題，國家近年來(lái)實(shí)施了一系列措施，試圖重構當前的制度體系。在農村，“新農�！弊�2009年底開(kāi)始試點(diǎn)，目前覆蓋人數達1.43億人，覆蓋面為24%，溫家寶總理提出到2020年前要基本實(shí)現全覆蓋。在城市，事業(yè)單位養老金改革正在上海、山西等五省市試行；公務(wù)員養老金制度改革的方案和征求意見(jiàn)稿也已經(jīng)過(guò)多次討論；“十二五”規劃綱要還強調要完善實(shí)施城鎮職工和居民養老保險制度，加快推進(jìn)覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系建設，直接從源頭著(zhù)手，劍指制度設計，而不僅僅作細枝末節的修補。
在此精神指導下，社會(huì )保障有望在2020年形成以完善的公職人員基本養老保險制度、職工基本養老保險制度，農民基本養老保險制度和城鄉老人津貼制度等構成的“三險一貼”型制度結構。未來(lái)在制度進(jìn)一步整合的情況下，更有可能建立基于國民身份的單一基本養老保險制度，即全國一個(gè)制度，一種規則。
除了制度定型“十二五”規劃綱要還透露出這樣一個(gè)信息，即我國未來(lái)五年社保發(fā)展的重點(diǎn)將會(huì )在農村。這從第三十三章的標題強調“覆蓋城鄉”四個(gè)字，以及第一節開(kāi)頭就提到要實(shí)現新型農村社會(huì )養老保險制度全覆蓋可見(jiàn)一斑。
在過(guò)去相當長(cháng)的時(shí)間里，我國社會(huì )保障的重點(diǎn)局限于城鎮，人口占比最多的農村成為制度盲區。為改變這種現狀“十二五”期間社會(huì )保障工作的重心和財政投入的重點(diǎn)都將向農村傾斜，以求逐步縮小城鄉社保在各方面的差距，新農合、新農保、低保、救助等各項支出都將有較大增長(cháng)。