中國農民工問(wèn)題已經(jīng)存在多年。這個(gè)問(wèn)題既十分復雜，又表現出相當突出的獨特性：一是中國的農民工數量龐大，二是內部出現分層，三是城鄉轉移速度過(guò)快，四是城市化大大滯后于工業(yè)化，五是社會(huì )結構遠遠落后于經(jīng)濟結構。解決農民工問(wèn)題是一個(gè)系統工程，其中的一個(gè)重要途徑，就是要采取切實(shí)有力的措施，幫助數以?xún)|計的農民工最大限度地融入城市。也就是說(shuō)，必須將這一問(wèn)題納入城市發(fā)展與管理的視野來(lái)考察和研究，納入國家推進(jìn)城市化的全過(guò)程來(lái)部署和落實(shí)。
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農民工問(wèn)題對城市發(fā)展與管理提出的挑戰 |
改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國許多重大的制度變遷幾乎都與農民工進(jìn)城有關(guān)系。據國家統計局公布的數據，目前我國農民工總量為2.3億人，外出農民工數量為1.5億人。城市人口的增長(cháng)和城市化率的提高，越來(lái)越體現在主要由農民工進(jìn)城而形成的增長(cháng)。不研究農民工與城市建設這個(gè)問(wèn)題，不下決心解決農民工的城市融入問(wèn)題，中國的城市化、工業(yè)化、現代化不可能實(shí)現。
從發(fā)達國家的經(jīng)驗來(lái)看，非農化、城市化和市民化本應是“三位一體”的整體。但在我國，目前三者是明顯脫節的。城鄉人口轉移沒(méi)能實(shí)現從農民到市民的職業(yè)轉變（非農化）和地域轉移（城市化）的同步，以農民工為主體的龐大人口在帶來(lái)城市進(jìn)步和繁榮的同時(shí)，也產(chǎn)生了較大的社會(huì )問(wèn)題，對城市的發(fā)展與管理提出了新的挑戰。特別是從目前的趨勢看，新生代農民工的思想觀(guān)念、知識背景、價(jià)值取向與父輩有較大的差異，他們對城鄉差距、一城兩制、身份歧視的不認同感比較強烈，維權意識、維權能力都在逐步增強。通過(guò)加強農民工與城市發(fā)展和管理關(guān)系的戰略研究，對現有城市發(fā)展戰略和管理制度進(jìn)行改革，加快農民工的城市融合進(jìn)程，對于統籌城鄉發(fā)展、促進(jìn)社會(huì )和諧具有重大意義，也是中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展必須采取的重要戰略選擇。
及時(shí)妥善地解決好農民工問(wèn)題，還可以有效延緩我國城市人口老齡化速度，縮小我國城市化率與工業(yè)化的巨大差距。目前我國的城市化率是48%，工業(yè)化是70%，城市化率大大低于工業(yè)化。差距的形成，主要是由于農民工盡管已經(jīng)工業(yè)化了，但沒(méi)有在城市長(cháng)期定居下來(lái)，往返于城鄉之間。據測算，我國目前1.5億外出農民工中，16歲—30歲的占61.6%。下大力氣解決好這部分人的問(wèn)題，不僅可以保持社會(huì )的長(cháng)治久安，而且可以為我國的現代化建設贏(yíng)得時(shí)間，繼續保持我國經(jīng)濟建設的長(cháng)期競爭力。
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城市化進(jìn)程中解決農民工問(wèn)題的路徑選擇 |
以往我國的城市化進(jìn)程主要是由農民到農民工，再由農民工到市民�！皟刹阶摺钡臍v史進(jìn)程，要求我們的城市發(fā)展與管理必須進(jìn)行體制創(chuàng )新。在具體的實(shí)踐中，如何處理好農民工和其他市民的城市生活問(wèn)題，是一項極為復雜的社會(huì )系統工程，需要將農民工的城市融入和現代城市管理的理論探索與實(shí)踐操作結合起來(lái)，并將其置于經(jīng)濟現代化、城鎮化、信息化、工業(yè)化等“多位一體”的宏大系統之中，以發(fā)展的眼光進(jìn)行深入而系統的研究。
解決農民工問(wèn)題既要統籌兼顧，更要量力而行。我國城市社會(huì )結構滯后于經(jīng)濟結構大約15年，城市建設方面的“歷史欠賬”很多，現行的管理與服務(wù)對城市居民尚且很不到位，服務(wù)總體水平也不高，很多問(wèn)題還無(wú)暇顧及，一些基本的公共服務(wù)產(chǎn)品也嚴重不足。面對洶涌而至的“民工潮”，我們的城市發(fā)展與管理就顯得更是力不從心。因此，不能脫離中國的國情條件考慮城市化問(wèn)題、農民工城市融入問(wèn)題，不僅要統籌考慮解決原有城市居民和從農村進(jìn)城的新市民的問(wèn)題，加快城市建設步伐，進(jìn)一步提升城市管理與服務(wù)的水平，還要從大中小城市、從新老農民工的角度，分類(lèi)、分層逐步解決，從而構建具有中國特色的城市建設、管理與服務(wù)的綜合體系。
中小城市特別是小城鎮建設對解決農民工問(wèn)題具有關(guān)鍵作用。我國的大城市、一線(xiàn)城市與發(fā)達國家相比差距不大，落差大的主要是中小城市特別是小城鎮，僅靠大城市解決不了數以?xún)|計的農民工定居、就業(yè)和生活等問(wèn)題。中小城市特別是小城鎮仍有巨大的發(fā)展空間，理應成為我國經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和城鎮化擴張的重點(diǎn)。大力發(fā)展中小城市，放開(kāi)中小城市戶(hù)籍，向廣大農民工敞開(kāi)大門(mén)。農民工到城里打工，然后回到小城市居住和生活，既符合他們的進(jìn)城愿望，也符合他們的收入水平。目前農民工還是更多地流向了大城市，只有加強政策引導和扶持，才能使農民工更加合理有序地融入城市，避免印度、拉美等國家“城市貧民窟”現象的重演。
當前我國的社會(huì )組織很不發(fā)達，農民工大量涌入城市之后，主要靠血緣、親緣、業(yè)緣形成生活圈和特定的生態(tài)群落。他們憑借老鄉、親戚、朋友等傳統資源維持內部秩序，以特有的方式解決自身的問(wèn)題。這種狀態(tài)對現行的城市發(fā)展與管理帶來(lái)重大挑戰，迫切需要通過(guò)制度變遷來(lái)實(shí)現新的平衡。
一是要創(chuàng )新城市的管理服務(wù)體系。整合相關(guān)制度，改善管理和服務(wù)，避免農民工的“半城市化”成為一種堅固的結構性現象。在理念上，要重視人性化管理、建立引導機制、加強自主運作、強化社會(huì )共同利益。在方法上，不能把外來(lái)農民工當作對立面，搞制約式、防范式管理。在保障上，要切實(shí)維護農民工的勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì )保障、勞動(dòng)安全衛生以及住房保障等權益。
二是要加強農民工的分類(lèi)分層管理服務(wù)。對于在城市有投資或有穩定工作及收入，購買(mǎi)了住房（或有穩定的租房），依法納稅，配偶和子女在城市工作上學(xué)，在城市工作生活超過(guò)一定年限（如5年）等，應該有條件、分步驟地對其提供市民化待遇，提高其基本的生存條件，加速社會(huì )融合。對于不具備上述條件的農民工，應該按照分類(lèi)指導的原則進(jìn)行疏導，實(shí)現勞動(dòng)力資源的合理配置。
三是要加強社會(huì )風(fēng)險管理。農民工當前面臨的社會(huì )風(fēng)險不是在縮小而是在擴大，特別是老一茬的農民工，他們青春不再，不可能再靠體力、靠年輕掙錢(qián)，迫切需要加強風(fēng)險管控。從總體上看，農民工面臨的首先是就業(yè)風(fēng)險，工作崗位經(jīng)常處于變動(dòng)之中；就業(yè)質(zhì)量也不高，大多從事臟苦累險的工作。其次是工資風(fēng)險，收入平均值總在最低工資標準左右徘徊，經(jīng)常加班加點(diǎn)有時(shí)卻拿不到加班工資，工資拖欠成為社會(huì )“頑疾”。再有就是工傷和職業(yè)病風(fēng)險。農民工多是從事高溫、高空、高險、有毒有害的工作，有的工種直接危害著(zhù)他們的身體健康，工傷認定、傷殘鑒定、工傷待遇等難以保障。
四是要注重發(fā)揮工會(huì )在組織、引導、管理、服務(wù)農民工以及維護農民工合法權益方面應該而且可以發(fā)揮的重要作用。工會(huì )為農民工提供管理服務(wù)，既是職責所在，又有天然優(yōu)勢。工會(huì )組織網(wǎng)絡(luò )健全，橫向到邊，縱向到底，就在農民工身邊，與農民工有天然聯(lián)系。在我國社會(huì )組織不發(fā)達的現實(shí)背景下，其地位和作用更加凸顯。目前我國基層工會(huì )組織184.5萬(wàn)個(gè)，工會(huì )會(huì )員2.39億人，其中農民工會(huì )員8854.7萬(wàn)人，而且每年以800多萬(wàn)人的速度在增加。工會(huì )的基本職責就是代表和維護職工合法權益，包括勞動(dòng)經(jīng)濟權益、民主政治權益、精神文化權益等農民工最關(guān)心、最直接、最現實(shí)的利益，可以為農民工權利實(shí)現提供組織保障。從宏觀(guān)層面看，工會(huì )是勞動(dòng)關(guān)系三方機制的重要一方，并與同級政府建立了定期的聯(lián)席、聯(lián)系會(huì )議制度。從中觀(guān)層面看，各產(chǎn)業(yè)工會(huì )與行業(yè)主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì )之間建立了聯(lián)席會(huì )議制度和定期溝通機制。從微觀(guān)層面看，工會(huì )可以就勞動(dòng)報酬、保險福利等涉及職工切身利益的問(wèn)題與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行平等協(xié)商，簽訂集體合同。當然，農民工融入城市不僅是一個(gè)身份問(wèn)題，更包含著(zhù)心理和社會(huì )等多個(gè)方面的認同。工會(huì )對農民工融入城市的有效性在于，工會(huì )是職工之家，最易被農民工接受和產(chǎn)生歸屬感，能幫助他們盡快認同和融入城市。