現階段中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，即這個(gè)階段上的投資主要是對人力資本的投入，這個(gè)階段上的消費要千方百計擴大公共消費，適應擴大公共投資和公共消費，來(lái)擴大公共就業(yè)。在此基礎上，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的公共服務(wù)需求，形成一個(gè)與經(jīng)濟部門(mén)相適應的公共部門(mén)，配合經(jīng)濟部門(mén)協(xié)調運行，從而實(shí)現發(fā)展方式的根本轉變。

一、及早從頂層和整體考慮城鎮化建設中的體制機制問(wèn)題

　　黨的十七屆五中全會(huì )把“積極穩妥推進(jìn)城鎮化”放在重要的戰略位置，提出“堅持走中國特色城鎮化道路，科學(xué)制定城鎮化發(fā)展規劃，促進(jìn)城鎮化健康發(fā)展�！薄翱茖W(xué)規劃城市群內各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強小城鎮公共服務(wù)和居住功能，推進(jìn)大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎設施一體化建設和網(wǎng)絡(luò )化發(fā)展�！币约啊凹訌姵擎偦�管理。要把符合落戶(hù)條件的農業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進(jìn)城鎮化的重要任務(wù)�！�
　　我們理解，根據十七屆五中全會(huì )精神， “十二五”時(shí)期推進(jìn)城鎮化，既要考慮城市的功能定位與產(chǎn)業(yè)布局，也要考慮城市的公共服務(wù)供給和居民居住，還要考慮支持這些硬件建設的制度和體制因素。在這里，城市政府，我們也可以稱(chēng)之為地方政府，其職能變化尤其需要密切關(guān)注。
　　歷史和實(shí)踐證明，制度環(huán)境是發(fā)展和改革中非常重要的因素，必須給予高度重視。前不久訪(fǎng)港，我們住在港島，每天早上繞港島跑步，每次都感覺(jué)各個(gè)建筑之間、各個(gè)設施之間的密切關(guān)系，商店與酒店、住宅與公共交通密切溝通、天衣無(wú)縫，便利之極，每天跑步下來(lái)，從不迷路。跑步之余也在思考：這樣的建設需要總體考慮，也需要部門(mén)、群體、機構之間的密切合作，還需要公眾的公共意識的提高，缺一不可。在港期間，有一次與清華大學(xué)胡鞍鋼教授共進(jìn)早餐，我談到上述感受，并說(shuō)，“如果在內地的一個(gè)城市，把所有的機構、部門(mén)、設施打通，就像我們看到的港島一樣，我們的制度環(huán)境支持不支持？”我們都表現出擔心。交談中，我們還討論了另外一個(gè)例子，內地某城市學(xué)習香港的出租汽車(chē)管理，把出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)權拍賣(mài)給了個(gè)人，根本沒(méi)有考慮香港城市的封閉型特征和內地城市開(kāi)放式特點(diǎn)，結果是：該城市的出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)因內地勞動(dòng)力自由流動(dòng)和大量供給，導致出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)權所有者在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中層層轉包，致使出租汽車(chē)司機利潤空間不斷縮小，最終不得不加班加點(diǎn)，以犧牲個(gè)人健康和家庭幸福為代價(jià)，同時(shí)帶來(lái)大量的社會(huì )矛盾和沖突。

二、城鎮化是一個(gè)公共領(lǐng)域的擴張過(guò)程，也是地方政府職能不斷增加的過(guò)程

　　城鎮是一個(gè)國家、區域或地區的政治、經(jīng)濟、科技、文化、生活中心，是社會(huì )化大生產(chǎn)的高密度載體，集中體現了綜合國力、政府管理能力、國際競爭力和創(chuàng )新能力，是現代文明的重要標志。城鎮化是一個(gè)國家或地區實(shí)現人口集聚、財富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的過(guò)程，同時(shí)也是生活方式、生產(chǎn)方式、組織方式和文化方式轉變的過(guò)程。城鎮化也是把政治、經(jīng)濟、科技、文化、生活等要素有機聯(lián)系和積極調動(dòng)起來(lái)的制度機制建設過(guò)程。
　　現代城市政府不僅需要制度機制建設，還需要實(shí)施和執行制度的組織機構建設。在古代的雅典，市民聚集于市場(chǎng)處理公共事務(wù)，政府只是處理這些事務(wù)的一個(gè)過(guò)程，并不獨立于市民之外。但是，今天很少有人認為政府是一個(gè)過(guò)程，相反，它作為一種制度模式已經(jīng)成為社會(huì )的角色之一。政府被認為是獨立的實(shí)體不僅是因為它成為一種制度形式，也因為它是作為某一群體的代表�，F代城市政府更多代表著(zhù)公共利益。
　　城市化是公共領(lǐng)域擴大和發(fā)展的主要動(dòng)力。德魯克談到，幾百年前，“社會(huì )任務(wù)由誰(shuí)來(lái)完成呢？２００年之前，社會(huì )任務(wù)在所有的社會(huì )中都是由地方上的共同體來(lái)完成的，當然主要是由家庭來(lái)完成的”。這里的共同體，最初是指家庭，后來(lái)擴展到社區。這是德魯克通過(guò)歷史研究得出的一個(gè)重要結論，它符合歷史的進(jìn)程。家庭一直是人類(lèi)社會(huì )最基本的組織形式和單位，社區是第二位的。人類(lèi)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò )一直隨著(zhù)生產(chǎn)方式和技術(shù)的變革不斷擴大范圍。但就生活和居住來(lái)說(shuō)，家庭和社區永遠是最核心的共同體。
　　從生產(chǎn)方式上來(lái)說(shuō)，人類(lèi)大致經(jīng)歷了農業(yè)社會(huì )、工業(yè)社會(huì )和信息社會(huì )。不同的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了不同的公共服務(wù)（或社會(huì )服務(wù)）的供給形式。在農業(yè)社會(huì )，正如德魯克所說(shuō)的，社區（包括家族、宗族）是公共服務(wù)的主要供給者，在這樣的社會(huì )里，公共生活領(lǐng)域的分化并不是十分明顯和清晰。隨著(zhù)工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速，大量人口進(jìn)入城市工作和居住，傳統意義上的社區消失，進(jìn)城就業(yè)和居住人口的公共服務(wù)的提供者由政府承擔起來(lái)。所以，有學(xué)者認為，“公共領(lǐng)域是現代社會(huì )的產(chǎn)物，具體說(shuō)，現代社會(huì )的生產(chǎn)方式和生活方式為公共領(lǐng)域的形成提供了前提”。這句話(huà)里所謂公共領(lǐng)域主要是指公民社會(huì )領(lǐng)域，如果公民社會(huì )組織參與公共服務(wù)的供給活動(dòng)就是另外一碼事了。
　　公共服務(wù)需求不斷擴張政府職能，政府活動(dòng)帶來(lái)公共支出不斷增加。早在１９世紀，德國經(jīng)濟學(xué)家阿道夫·瓦格納就發(fā)現：政府活動(dòng)不斷擴張所帶來(lái)的公共支出的不斷增長(cháng)，是社會(huì )發(fā)展的一個(gè)規律。瓦格納致力于公共支出占ＧＮＰ比重的研究，提出公共支出不斷上升趨勢的理論，被后人稱(chēng)為“瓦格納定律”。在１９世紀，瓦格納就發(fā)現了這個(gè)問(wèn)題，事實(shí)上，人類(lèi)真正在公共領(lǐng)域的大規模的投入是發(fā)生在２０世紀，１９世紀僅僅開(kāi)了個(gè)頭。瓦格納是一個(gè)有遠見(jiàn)和非常敏感的學(xué)者。
　　地方政府在公共領(lǐng)域擴展過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)重要作用。從國際經(jīng)驗看，地方政府及其職能的變化都與城市化有關(guān)。以英國為例，進(jìn)入近代以來(lái)，英國地方制度發(fā)生的重大變化之一是城市地方制度的確立。在城市化之前的農村地區，地方政府的職能主要是治安法官負責治理，１９世紀中期又增加了濟貧職能，其標志是１８３４年英國議會(huì )通過(guò)的《濟貧法修正案》，在這個(gè)法案基礎上農村地方政府設立了濟貧委員會(huì )。隨著(zhù)城市化的加速，工商業(yè)迅速發(fā)展，大量農村人口涌入城市，城市商業(yè)區形成了若干城市中心，諸如曼徹斯特、利茲、伯明翰等，城市中出現了警務(wù)、治安、供水、照明、養路等新設施、新服務(wù)，為此，１８３５年英國議會(huì )通過(guò)《城市法人法》，根據這部法律，設立市議會(huì )管理地方事務(wù)。市議會(huì )選舉產(chǎn)生了多職能的地方政府�？梢�(jiàn)，城市公共服務(wù)與城市地方制度是不能分開(kāi)討論的。
　　社會(huì )保障制度建設是一個(gè)很好的例證。德魯克在談到社會(huì )保障制度的產(chǎn)生時(shí)說(shuō)，“多數人的答案可以追溯到１００多年以前，追溯到１９世紀８０年代，當時(shí)俾斯麥掌權的德國第一次向福利國家邁出了蹣跚的步子。答案是：社會(huì )方面的問(wèn)題能夠、應當、并且必須由政府來(lái)解決�！彼�的意思是，在傳統的農業(yè)社會(huì )，人們的養老、生老病死是可以由家庭、社區來(lái)關(guān)照的，離開(kāi)農村到城市就業(yè)和尋求新的生活，生老病死就不是家庭和社區力所能及的，在這樣的情況下，政府及政府通過(guò)法律等形式來(lái)介入公共領(lǐng)域，介入社會(huì )保障和社會(huì )福利。以色列學(xué)者柴姆·卡西姆在研究了西方國家的地方自治后指出，“２０世紀初期，西歐國家５０％—８５％的公共開(kāi)支花銷(xiāo)在國家職能上，而在２０世紀的后２５年，公共開(kāi)支的６０％—７５％花銷(xiāo)在了全國范圍內的地方服務(wù)上”。因此，地方政府的角色變化就是地方政府提供公共服務(wù)職能的變化過(guò)程。

三、地方政府責任加強和職能轉變也是公共領(lǐng)域的擴張過(guò)程

　　有公共服務(wù)就有了公共支出。根據公共部門(mén)經(jīng)濟學(xué)，公共支出是國家發(fā)展的重要條件之一，而且公共支出的規模和結構隨著(zhù)國家經(jīng)濟發(fā)展的階段性而顯示出其不同的特征。
　　由傳統經(jīng)濟到工業(yè)化初期，政府的公共支出主要投向有形資本，諸如基礎設施，包括鐵路、公路、機場(chǎng)、生活供水、衛生設施等。隨著(zhù)后工業(yè)化的來(lái)臨，政府更多向人力資本投入，諸如教育、健康、福利保障等公共服務(wù)。公共支出的變化不是政府的意志決定的，而是由客觀(guān)的工業(yè)化進(jìn)程和城鎮化進(jìn)程決定的。當政府支出主要投向基礎設施時(shí)，政府主要面對的是市場(chǎng)和企業(yè)；隨著(zhù)政府轉向人力資本的投資，政府主要面向的是社會(huì )組織和公共服務(wù)機構。前者是市場(chǎng)和企業(yè)擴張階段，后者是公共部門(mén)擴張階段。在這個(gè)階段上，英國、德國、日本、巴西以及匈牙利等國家的社會(huì )救濟、社會(huì )保險、公共教育、公共衛生等作為公共政策的重點(diǎn)，以此來(lái)確保城市化進(jìn)程中遷移人口和新就業(yè)人口的基本公共服務(wù)供給。
　　公共支出不僅僅是政府自己的事情，也不僅僅是公共財政的民主決策，還包括公共服務(wù)的社會(huì )供給過(guò)程，由此就產(chǎn)生了公共治理問(wèn)題，也就是眼下人們普遍關(guān)注的社會(huì )管理或社會(huì )治理問(wèn)題。公共領(lǐng)域與公民社會(huì )組織之間也有聯(lián)系，當公民社會(huì )組織參與公共服務(wù)或者公共服務(wù)需要公民社會(huì )組織的參與，它就成為一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。不過(guò)，至今人們對這個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有提出清晰的對策。公共部門(mén)的發(fā)展與現代政府的發(fā)展密切相關(guān)，尤其是與城市化進(jìn)程有著(zhù)密切的關(guān)系。羅納德·Ｊ．奧克森認為，“地方政府的一項重要職能就是為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在城市地區，地方政府在這樣方面的任務(wù)更重”�！稓W洲地方自治政府章程》也認為，“公共職責通常最好由那些最接近居民的政府加以實(shí)施。向另外一個(gè)層級政府進(jìn)行職責分配應當權衡相關(guān)職能的范圍和性質(zhì)以及效率和經(jīng)濟要求”。若講效率，基層政府與公民社會(huì )組織結合來(lái)提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì )管理是最有效率的，因為，一是地方政府更接近公眾，了解情況需求，容易做出正確的決策；二是由地方政府提供公共服務(wù)更便利、成本更低；三是當訓練有素的社會(huì )組織參與公共服務(wù)供給時(shí)將大大提高公共服務(wù)的效益和效率。
　　還有一點(diǎn)需要說(shuō)明，地方政府之所以在公共服務(wù)供給過(guò)程中越來(lái)越發(fā)揮作用，還在于公共服務(wù)的性質(zhì)。我們把公共產(chǎn)品和公共服務(wù)略加區別，公共產(chǎn)品更具有資本密集型特征，而公共服務(wù)更具勞動(dòng)密集型特點(diǎn)。排水、供水、道路交通等公共產(chǎn)品需要大量的資金投入。公共服務(wù)的質(zhì)量高度依賴(lài)于服務(wù)人員與服務(wù)對象之間的人際關(guān)系質(zhì)量，如老年護理，原則是不能采用技術(shù)密集型或資金密集型，必須是勞動(dòng)密集型，需要一個(gè)人為幾個(gè)老人服務(wù)。按照國際經(jīng)驗，社會(huì )保障的實(shí)施也是按人口規模來(lái)確定的。在這個(gè)過(guò)程中， 社會(huì )組織、志愿者都將發(fā)揮重要的作用。正是在這個(gè)意義上， 我們將其稱(chēng)為一個(gè)社會(huì )治理的過(guò)程。

四、密切關(guān)注中國城鎮化進(jìn)程中的公共服務(wù)擴張和地方政府職能轉變

　　堅持走中國特色城鎮化道路，就是要考慮中國人口眾多、資源環(huán)境壓力大、人口既要高度集中又要適度分散的特點(diǎn)，在這樣的原則下推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程和加強政府職能建設。目前看來(lái)，中國的城鎮化程度并不高，與發(fā)達國家不是處在同一發(fā)展階段上，所經(jīng)歷的問(wèn)題也不一樣。有些西方國家曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)的問(wèn)題，在中國還沒(méi)有出現或沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)，公共部門(mén)是其中之一。另外，中國城鎮化進(jìn)程中遇到的問(wèn)題，西方也不曾經(jīng)歷過(guò)，如此高密度、大規模的人口遷移，以及如此巨大的環(huán)境和生態(tài)壓力，都不是西方發(fā)達國家所曾經(jīng)歷的，也無(wú)絕對的經(jīng)驗可談。
　　建設有中國特色的城鎮化體系還必須考慮經(jīng)濟發(fā)展方式的模式選擇。當中國提出轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，主張經(jīng)濟發(fā)展由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng )新轉變這樣一種方式上的時(shí)候，這種轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)就是：現階段中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，即這個(gè)階段上的投資主要是對人力資本的投入，這個(gè)階段上的消費要千方百計擴大公共消費，適應擴大公共投資和公共消費，來(lái)擴大公共就業(yè)。在此基礎上，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的公共服務(wù)需求，形成一個(gè)與經(jīng)濟部門(mén)相適應的公共部門(mén)，配合經(jīng)濟部門(mén)協(xié)調運行，從而實(shí)現發(fā)展方式的根本轉變。
　　加強城鎮化管理就是要考慮城鎮化進(jìn)程中的公共服務(wù)供給與社會(huì )治理的有機結合。當前和今后一個(gè)時(shí)期，在城鎮化進(jìn)程中提供公共服務(wù)，中國的地方政府所面對著(zhù)的壓力是史無(wú)前例的，尤其是在公共服務(wù)供給和社會(huì )治理方面，各種問(wèn)題也會(huì )層出不窮，對此需要有足夠的思想準備，一定要把公共服務(wù)、社會(huì )治理與政府尤其是地方政府的職能轉變有機結合起來(lái)。
　　在這個(gè)意義上，我們更加深刻理解了黨的十七屆五中全會(huì )提出的“更加重視改革頂層設計和總體規劃，明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)一步調動(dòng)各方面改革積極性，尊重群眾首創(chuàng )精神，大力推進(jìn)經(jīng)濟體制改革，積極穩妥推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會(huì )體制改革，不斷完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，使上層建筑更加適應經(jīng)濟基礎發(fā)展變化，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障”這一思想的深刻內涵。