改革開(kāi)放以來(lái)，我國城市人口從1.72億增長(cháng)到2009年的6.22億，城市化率也從17.9%上升到2009年的46.6%。城市化已成為支撐中國下一個(gè)30年經(jīng)濟高速增長(cháng)的重要引擎，但快速城市化對城市就業(yè)、資源環(huán)境與社會(huì )穩定提出了巨大挑戰。如何走出一條符合中國國情的城市化發(fā)展道路，少走彎路，是當前應當著(zhù)力研究的問(wèn)題。
| |
一、正確處理城鄉關(guān)系是研究城市化的邏輯起點(diǎn)和基礎 |
城市化和工業(yè)化是同時(shí)伴隨的概念，是人類(lèi)社會(huì )和文明從農業(yè)社會(huì )轉向工業(yè)社會(huì )的進(jìn)程和階段，城市化從開(kāi)始就決定了必須正確處理城鄉關(guān)系。
城市化在我國30年改革開(kāi)放以來(lái)持續快速的經(jīng)濟增長(cháng)中扮演了重要角色。城市化進(jìn)程以年平均近1%的速度快速推進(jìn)。據相關(guān)研究，2015年前我國城市化水平將超過(guò)50%，未來(lái)20年，我國仍將處于城市化快速發(fā)展階段。但回顧歷史，我們走的是一條低成本擴張的城市化道路，一方面農村土地轉為城市土地，級差地租收益基本上留在城市；另一方面農民在城市化進(jìn)程中并沒(méi)有完全享受市民的社會(huì )保障，社會(huì )負擔基本上留在農村。這兩方面因素是支撐中國城市化進(jìn)程比較快的重要推動(dòng)力。與西方國家相比，我國政府宏觀(guān)調控能力比較強，能夠有序地推進(jìn)城市化，不會(huì )跌入經(jīng)濟發(fā)展受社會(huì )問(wèn)題鉗制的“中等收入國家陷阱”，出現拉美國家城市化進(jìn)程中“貧民窟”現象。
統籌城鄉關(guān)系首先要解決農村土地城市化和農民城市化協(xié)調一致問(wèn)題。如果兩者過(guò)快、過(guò)慢或者快慢節奏不一致，整個(gè)社會(huì )將處在失衡狀態(tài)，因為對中國廣大農民而言，農村土地始終承擔著(zhù)生產(chǎn)資料要素和社會(huì )保障雙重功能。從歷史角度觀(guān)察，中國幾千年的封建史實(shí)質(zhì)就是一部土地關(guān)系發(fā)展史，經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)的土地演進(jìn)路徑“均權—兼并—集中—再均權”，其中伴隨的是朝代更替和社會(huì )動(dòng)蕩。因此，歷朝歷代封建統治者都是通過(guò)立法嚴格限制土地流轉，防止土地兼并。從現實(shí)角度分析，根據我國近10年的統計數據和人口規模推算，城市化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，新增建設占用耕地約490萬(wàn)畝，每年近2000萬(wàn)農民進(jìn)入城鎮�，F階段，中國城市化更多的是土地城市化，產(chǎn)業(yè)不斷向城市集中，重復建設、超前建設、大量征占農村土地及級差地租收益分配不公等現象沒(méi)有得到根本遏制，而“農民城市化”速度相對滯后，城鎮有效集聚人口和產(chǎn)業(yè)功能被弱化，這些問(wèn)題如果解決不好，或者處理出現偏差，將嚴重影響城鄉統籌發(fā)展和城市化進(jìn)程。
逐步實(shí)現城鄉公共服務(wù)均等化是加快農民城市化進(jìn)程的必由之路。加快農民城市化進(jìn)程，應注重賦予全社會(huì )居民生活方式、生產(chǎn)方式、管理方式和國民意識轉變的內涵。農民城市化不能僅以戶(hù)籍城市化為標志，還需要從根本上解決農民進(jìn)入城鎮非農領(lǐng)域就業(yè)、在城鎮地區居住的問(wèn)題，重塑市民身份，加大城市公共產(chǎn)品供給，逐步實(shí)現城鄉公共服務(wù)均等化、均質(zhì)化�，F在一些地方推進(jìn)城市化的做法是戶(hù)口換社保，宅基地換住房，承包地換社保等，雖然農民生活方式變化了，但生產(chǎn)方式?jīng)]有變化，以戶(hù)籍制度、城鄉差別勞動(dòng)就業(yè)和福利保障制度為主要內容的城鄉二元結構制度，使得已“離鄉”、“離土”、“進(jìn)城”的農民剩余勞動(dòng)力，無(wú)法真正享受到與“市民”身份匹配的收入消費、醫療衛生、文化教育和社會(huì )保障，這種差距還在表現出繼續擴大的趨勢，對中國城市化進(jìn)程形成了巨大的壓力和挑戰。
客觀(guān)尊重農民城市化實(shí)現模式和途徑的多樣性。從近30年實(shí)踐來(lái)看，我國農民城市化的模式及實(shí)現途徑始終呈現多樣化，如自愿性移民和強制性移民。中國歷史上的大規模移民大都是強制性移民，改革開(kāi)放以后的新移民運動(dòng)則多是自愿性移民，是由農民出于追求某種社會(huì )經(jīng)濟利益目的而自愿做出遷移的選擇。在城市化推進(jìn)過(guò)程中，如果農民是自愿移民，無(wú)論城市的千般艱苦，仍然能夠不屈不撓地生活，努力爭取與市民同樣的成員身份、公民權利平等。如果城市化是由政府主導型的制度安排，特別是將農民整體強制搬遷進(jìn)城，雖然能夠以較低的交易成本實(shí)現了城市化功能，但對農民而言，與“城市文明”的碰撞和磨合，從心理到文化有一個(gè)長(cháng)期的適應過(guò)程。因此，政府在推進(jìn)城市化進(jìn)程中雖然發(fā)揮著(zhù)特殊作用，但需要統籌考慮農民城市化進(jìn)程的民主和民意問(wèn)題。
當前，許多城市提出“國際化大都市”“世界性城市”等口號，如果發(fā)展目標是一味追求GDP的增長(cháng)，盲目招商引資，帶來(lái)了環(huán)境和治安的代價(jià)，并引發(fā)諸多的社會(huì )矛盾，這座城市的發(fā)展并不和諧。我們崇尚的城市價(jià)值是“以人為本”的城市發(fā)展觀(guān)，注重發(fā)展質(zhì)量和生活環(huán)境。城市發(fā)展理念和目標至少應該包括幾個(gè)方面：
一是“活力”。城市不僅是一種政治經(jīng)濟組織形式，更是一個(gè)承載著(zhù)多重復雜功能的綜合體。伴隨著(zhù)發(fā)展進(jìn)程，城市對產(chǎn)業(yè)、形態(tài)和功能要求在發(fā)生變化，必須不斷更新才能保持活力。美國在二戰之后城市高速發(fā)展，到50年代末中心城市基本走向衰落，從60年代開(kāi)始，美國推行“偉大社會(huì )”計劃，開(kāi)展“城市更新”運動(dòng)和環(huán)境保護，綜合治理工業(yè)發(fā)展所引起的城市頹敗、貧民窟和環(huán)境污染等新問(wèn)題。城市應當永遠追求活力，始終保持不斷更新的過(guò)程，建立城市更新系統，不僅包括產(chǎn)業(yè)持續更新，也包括城市從功能到形態(tài)等方面的不斷更新。
二是“安全”。城市安全不僅僅只是社會(huì )治安，還應該具備風(fēng)險控制能力，能夠為市民提供應對地震、洪水、瘟疫、恐怖系統等各種各樣自然災害、人為災害的安全環(huán)境。城市要針對可能發(fā)生危機事件的領(lǐng)域，建立一套完整應對災害的防御體系和工作機制，政府要將公共資源更多地投向抗震搶險、社會(huì )治安、教育醫療等基礎建設和公共服務(wù)領(lǐng)域，保障城市安全發(fā)展。
三是“便捷”。城市最大的功能是為市民提供便捷服務(wù)，包括交通、通訊、教育、醫療、文化和人際交往等。需要科學(xué)統籌規劃，從城市規模、人口規模、發(fā)展方向、城市圈功能定位等綜合因素考慮，建立便捷快速和緊湊節約的交通體系等，類(lèi)似“攤大餅”、平攤城市規模的發(fā)展方式，不適合中國國情和城市發(fā)展目標。
四是“個(gè)性”。個(gè)性是城市歷史的積淀，魅力是城市生命的品格。在國際化、城市化背景下，城市建設易走入趨同化的誤區，需要重塑發(fā)展形態(tài)。一座有個(gè)性特色的城市，才是有吸引力、生命力和競爭力的城市。要注重保持每座城市形成的不同歷史脈絡(luò )、文化基因和傳統個(gè)性，體現城市的產(chǎn)業(yè)特征、資源環(huán)境特性和生活特質(zhì)等內容，還要培育獨特的核心價(jià)值和城市精神。
五是“低碳”。城市發(fā)展要以綠色環(huán)保為目標，保護生態(tài)環(huán)境，減少環(huán)境污染，節約資源能源，建立高效、和諧、健康的聚居環(huán)境，讓城市基礎設施建設、土地開(kāi)發(fā)利用以及經(jīng)濟、社會(huì )和人口的發(fā)展與城市自然資源處于一種符合自然規律的協(xié)調平衡和可持續發(fā)展狀態(tài)。
任何城市都必須具備城市價(jià)值和發(fā)展理念，否則城市發(fā)展是不完全、不健全的。近年來(lái)，美國城市學(xué)者開(kāi)始反思和批判近百年來(lái)美國城市發(fā)展道路，提出“精明增長(cháng)”新理念，即城市發(fā)展要使每個(gè)人受益；實(shí)現經(jīng)濟、環(huán)境、社會(huì )的公平均衡發(fā)展；使新舊城區都能得到良好投資機會(huì )，最終目標是促進(jìn)城市持續健康發(fā)展�！熬髟鲩L(cháng)”提出了十項原則，目前已在中國部分城市建設中得以引進(jìn)和實(shí)施，其中最重要的是城市減少小汽車(chē)依賴(lài)性的規劃措施�！熬髟鲩L(cháng)”的發(fā)展模式使城市生命周期得以延長(cháng)，實(shí)現了向可持續發(fā)展轉化。
近年來(lái)，中國城市發(fā)展戰略自始至終是嚴格控制大城市，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市和小城鎮。這種發(fā)展戰略代表著(zhù)人類(lèi)的美好憧憬，是以歐洲城市規劃體系為藍圖，符合城市發(fā)展規律。
我國城市化進(jìn)程起步較晚，但發(fā)展速度很快，在短短的二三十年間，完成了西方市場(chǎng)經(jīng)濟國家需要上百年才可能達到的城鎮化水平。雖然政府已看到城市快速膨脹所帶來(lái)的弊端，制定了宏觀(guān)控制政策，努力讓土地、資源和經(jīng)濟達到平衡關(guān)系，但是沒(méi)有達到預期效果，發(fā)展趨勢還是大城市越來(lái)越大，小城鎮發(fā)展比較滯后。從國際視野出發(fā)，二戰以后，所有工業(yè)化后發(fā)國家都是秉承大城市發(fā)展戰略，比如韓國首爾、日本東京、菲律賓馬尼拉、包括南美一些國家的首都。其深層次原因是，新興國家后發(fā)追趕的意識很強，城市化發(fā)展模式的選擇都是秉承“效率優(yōu)先”原則，不惜一切代價(jià)要趕上發(fā)達國家，因此不得不選擇大城市的發(fā)展模式來(lái)加速它工業(yè)化進(jìn)程。城市化模式一旦確定，路徑依賴(lài)的問(wèn)題非常突出，這是發(fā)展規律。
當前中國的城市化已經(jīng)到了新的拐點(diǎn)。中央提出，要堅持走中國特色城鎮化道路，促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展，著(zhù)力提高城鎮綜合承載能力，發(fā)揮城市對農村的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鎮化和新農村建設良性互動(dòng)。經(jīng)過(guò)30多年的改革與發(fā)展實(shí)踐，我們已經(jīng)創(chuàng )造出有中國特色和各地特點(diǎn)的城市化道路或路徑，城市規模呈多樣化的現實(shí)特點(diǎn)，城市群、城市帶成為城市化的主導，長(cháng)三角、珠三角、環(huán)渤海和長(cháng)株潭等城市帶和城市群正在興起。在這個(gè)基礎上，研究城市群的大中小城市結構合理布局已到了有利時(shí)機。
下一步，需要根據我國的實(shí)際情況，制定和積極實(shí)施中心城市和城市群帶動(dòng)發(fā)展戰略，形成城市群內大中小城市間的合理分工和密切聯(lián)系，建構城市組團式布局。在嚴格控制城鎮土地盲目擴張基礎上，集約利用國土空間，以一個(gè)或數個(gè)中心城市為核心、由眾多不同規模、不同等級、不同功能的城市共同組成城市帶、城市群。城市群內既要強化中心大城市的集聚帶動(dòng)功能，完善交通體系，構建以大城市為中心的日常通勤圈，又要推進(jìn)中小城市和小城鎮發(fā)展，充分發(fā)揮其對整合周邊人口、資源和產(chǎn)業(yè)的重要作用。在這方面，既要有國家發(fā)展戰略的引導，還要有金融、稅收和土地等政策和產(chǎn)業(yè)配套予以?xún)A斜和保障。