中國三十年改革開(kāi)放的成功經(jīng)驗證明，開(kāi)放自由市場(chǎng)經(jīng)濟體制是中國改革成功的基礎。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟規律，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟實(shí)現資源優(yōu)化配置的功能，才能實(shí)現中國經(jīng)濟騰飛。同時(shí)也必須看到我國國有資產(chǎn)比重與西方國家相比要大得多，像某些學(xué)者主張的簡(jiǎn)單照搬西方模式把龐大優(yōu)質(zhì)的國有資本存量快速賣(mài)掉，推行全面私有化的政策，不符合中國的現實(shí)國情。因此，無(wú)論從國際戰略機遇期的國際競爭力還是從中國經(jīng)濟社會(huì )整體發(fā)展的穩定性出發(fā)，都應在一個(gè)較長(cháng)時(shí)期繼續保持國有資本在國民經(jīng)濟重要領(lǐng)域的控制力。
國資委是中國在探索市場(chǎng)經(jīng)濟和創(chuàng )新公有制模式之間搭建的一座有中國特色的橋梁，它是長(cháng)遠的戰略之舉而非一時(shí)的權宜之計。通過(guò)建立國資管理體系實(shí)現公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟的對接，既是國人在尊重國情基礎上堅定不移發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟的方向所在，又是世人總結“中國模式”成功的核心內容。國務(wù)院國資委從2003年3月成立至今已八年，成績(jì)斐然，然而，由于上個(gè)世紀90年代組建的國資局因無(wú)出資人地位而最終被撤銷(xiāo)，使得近年來(lái)國務(wù)院國資委要直接當100多家央企出資人和國有控股上市公司股東的情結過(guò)重，而這又和國資委履行對全國國有資本統一監管的地位不相容，顧此失彼，直接導致目前全國統一國有資產(chǎn)監管者主體缺位。一些學(xué)者甚至建議國資委改名（見(jiàn)李曙光《國資委應該改名》，《中國經(jīng)濟和信息化》2010年第20期），主張國資委只做“干凈出資人”，突出經(jīng)營(yíng)特色，“中投二號”的提法也十分盛行。這使當前國資委之路越走越窄。國資委內部也對國資委大旗還能打多久深表憂(yōu)慮。
國資委自成立以來(lái)，爭當國有資本出資人的情結過(guò)重，以至于在央企的重組中，多次強調央企的整體上市。李榮融同志在2008—2010年的國資委工作會(huì )議中曾多次強調國資委將繼續推動(dòng)中央企業(yè)整體上市，同時(shí)積極探索國資委直接持有整體上市中央企業(yè)股權。國務(wù)院國資委副主任邵寧日前撰文指出，上市模式現在的方向是整體上市，至少要做到主營(yíng)業(yè)務(wù)整體上市，主營(yíng)業(yè)務(wù)整體上市的集團公司，逐步將存續企業(yè)消化之后再實(shí)現整體上市。競爭性國有大企業(yè)最終的體制模式很可能就是一個(gè)干干凈凈的上市公司，沒(méi)有集團公司、不背存續企業(yè)，完全按照資本市場(chǎng)的要求運營(yíng)。這種狀態(tài)就徹底實(shí)現了國有資產(chǎn)的資本化，流動(dòng)性非常好，隨時(shí)可以調整，也很容易調整。
這樣的言論值得商榷，建設中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，一方面要構造市場(chǎng)競爭主體——國家隊“運動(dòng)員”，另一方面發(fā)揮國資監管機構——代表團團長(cháng)和國有資本經(jīng)營(yíng)公司——教練員的作用，國資委的路關(guān)系到國資管理體制的全局。但現在看來(lái)，國資委自身的定位不清，將國資委的地位降為簡(jiǎn)單的出資人，等同于一般公司股東，并且還要成為上市公司的直接出資人，最終只“忙于種出資人的田，而荒了監管者的地”，使國資委這一新國資體系作為中國市場(chǎng)經(jīng)濟改革的長(cháng)遠之計的戰略目標難以實(shí)現。
中國國情決定了現實(shí)中一個(gè)履行統一監管和基礎管理的國資管理機構存在的合理性和必要性，即便現在的國資委更名為“中投二號”一類(lèi)的企業(yè)集團公司，在其之上也仍然需要有一個(gè)機構履行對國有資本的統一監管職能。因此，在十二五規劃的開(kāi)局之年，我們亟需對中央企業(yè)一刀切地進(jìn)行整體上市和國資委定位等關(guān)乎國資改革方向的敏感又懸而未決的問(wèn)題進(jìn)行反思和探索。
當前，中央企業(yè)背后都有一個(gè)存續的集團公司，代表國家持有上市公司股份，而且下面有可能有多家上市公司，如果今后每個(gè)行業(yè)若干家上市公司，公司變成一家大的上市公司，集團公司變成上市公司之后，這家大的上市公司的股東是誰(shuí)？整體上市背后的核心就是取消央企集團公司作為股東這個(gè)層次，由國資委直接做上市公司股東，但國資委是否能夠直接做央企股東？這樣做會(huì )引發(fā)以下問(wèn)題：
首先，導致國有資產(chǎn)所有者和監管者又成為一體，國資委直接滲透到整體上市公司做大股東，這是否是一種新的政企不分？國資委走回政企不分的老路，這是非常危險的傾向。早先的國資局被取消就是因為手伸得太長(cháng)，胃口太大，最終導致被取消。國資委既不更名，又不改性，還成為現有100多家央企及相關(guān)的800家國有控股和參股的上市公司的股東，最終會(huì )導致國資委變成了一個(gè)淡馬錫式的控股公司，但一個(gè)企業(yè)能把中國央企所跨越的近七八十個(gè)行業(yè)的股東都當起來(lái)嗎？這顯然不是一個(gè)企業(yè)所能完成的。
其次，國資委直接持股當央企股東，將使央企之間的交易都是關(guān)聯(lián)交易；同時(shí)，由于國資委特設機構的特點(diǎn)，也容易引發(fā)國際上認為國家操縱和政府補貼的嫌疑。國資委直接當上市公司股東，又易產(chǎn)生法律訴訟，使國資委成為民事訴訟對象，類(lèi)似事件在資本市場(chǎng)上已經(jīng)發(fā)生。國資委將自身陷于繁雜的股東事務(wù)之中，和股民一起開(kāi)股東會(huì )，更加弱化了國資委作為國有資本統一監管者的身份和地位。在中國探索國有體制的改革中，盡管不能將關(guān)系到國計民生的大型資源性產(chǎn)業(yè)全部私有化，從國家安全性角度也不能賣(mài)給外資，但是也不能一刀切地進(jìn)行整體上市，但讓國資委來(lái)做上市公司股東，和股民一起開(kāi)董事會(huì )——他們能夠保證中小股東利益，按現代公司方式去運作嗎？
最后，國資委熱衷于與國有獨資集團公司和國有資本經(jīng)營(yíng)公司爭奪國有出資企業(yè)出資人地位，卻使全國國有資本統一監管者的主體缺位，真的是撿了芝麻，丟了西瓜。建立在分散產(chǎn)權主體基礎上的多部門(mén)出資人監管，不利于中央政府和地方政府對本級政府國有資本總量、結構、變動(dòng)的掌握，更重要的是無(wú)法在國家范圍內國有資本進(jìn)行統一戰略規劃布局、實(shí)施有進(jìn)有退的結構調整。
綜上所述，在當前央企整體上市的國資改革中，我們在反右的同時(shí)也要反左，在防止激進(jìn)的同時(shí)也要防止倒退，不能簡(jiǎn)單把央企賣(mài)掉，也不能退到國資委不企不政的部門(mén)重新回到一統天下，當然如果國資委更名為集團公司，變成企業(yè)法人控股，法律上即使順了，也會(huì )使真正重要的國有資本監管工作無(wú)人顧及。應盡快走出簡(jiǎn)單強調央企整體上市的誤區，用資本管理思維替代傳統的企業(yè)管理思維，結合企業(yè)實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行國有資本管理。
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三、推行央企整體上市，資本市場(chǎng)面臨沉重壓力 |
自工行、建行、中行、農行四大國有銀行重組并整體上市以來(lái)，已在資本市場(chǎng)上出現了食大不化的問(wèn)題，股價(jià)長(cháng)期低迷，外國投行設計的整體上市模式需要反思，除了他們一次性地將資產(chǎn)打包上市獲得了高傭金收入，我們獲得了世界銀行業(yè)“四大銀行”以外，沒(méi)有結合企業(yè)的自身特點(diǎn)、增長(cháng)空間與資本市場(chǎng)周期綜合考慮，導致銀行資產(chǎn)的發(fā)行價(jià)格遠低于前期在港上市的中資公司。四大銀行始終處在價(jià)值洼地，巨大的股本使其在資本市場(chǎng)上難以騰挪。
目前，四大國有銀行的總股本逾1.2萬(wàn)億股，其中工行和農行的股本平均3300多億，建行和中行的股本平均2600多億，不僅在體態(tài)上是世界最大，價(jià)格上也是世界最便宜，平均市盈率僅9倍，是世界資本市場(chǎng)上的價(jià)值洼地。一旦風(fēng)吹草動(dòng)，譬如再融資的消息，資本市場(chǎng)就震顫。如果將再融資比作上市公司的食物，那么四大國有銀行就是足以咬斷食物鏈的恐龍。
目前產(chǎn)業(yè)集團亦有步銀行后塵的跡象。為符合國資委做直接出資人的利益，中央企業(yè)領(lǐng)導人往往以在任期內實(shí)現大而全的整體上市為目標，取消集團公司的同時(shí)也失去了后續資本運作的空間，如果這些行業(yè)巨頭未來(lái)都采用一次整體上市的方式，而非分步實(shí)現整體上市，一方面對本企業(yè)的資本運作和市值管理不利，另一方面也將由于巨大的融資需求給股市表現帶來(lái)沉重壓力。試想，一旦航空航天、石油石化、國家電網(wǎng)、鐵路、電信，一個(gè)行業(yè)搞一個(gè)上市公司，體態(tài)都在1000億以上，這樣做對資本市場(chǎng)的影響是什么？失去市值增長(cháng)的空間，一次又一次的巨額再融資嚴重地擠壓資本市場(chǎng)上具有良好成長(cháng)性的中小企業(yè)的融資空間，將是資本市場(chǎng)不能承受之重。
從融資額與后續增長(cháng)能力上看，國資委提出鼓勵中央企業(yè)整體上市，忽視了國有企業(yè)的差異性與歷史問(wèn)題。整體上市與分拆上市相比，不能通過(guò)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)先行上市獲得單位高融資額，不能培育未成熟資產(chǎn)注入后獲得增發(fā)的高溢價(jià)，不能充分地發(fā)揮企業(yè)的后續增長(cháng)能力，最終無(wú)法實(shí)現國有資本的持續增值。形成一個(gè)大航母不如搞一個(gè)艦隊，資產(chǎn)大小不是關(guān)鍵，資產(chǎn)的盈利與市值的增長(cháng)才是要害。目前多家中央企業(yè)存在著(zhù)多重上市現象，政策需要和中國國情結合起來(lái)。應將產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本運作相結合，使國有資本耦合放大，并最終惠及國民。今天急急忙忙地要求他們都去整體上市，不符合改革的發(fā)展方向，和中國漸變穩定逐步推進(jìn)的成功改革方法論是相悖的。
整體上市實(shí)際上也不符合現在市場(chǎng)經(jīng)濟中資本運作的技巧。資本運作和關(guān)聯(lián)交易是資本經(jīng)濟的典型運作方式，大股東將資產(chǎn)培育成熟后注入上市公司是很常見(jiàn)的方式，關(guān)聯(lián)交易是合法的，它只需要保證信息的公開(kāi)透明，交易中不侵害其他股東的利益。從中國實(shí)情看，有一個(gè)集團公司和上市公司的配合無(wú)疑是資本運作中對投資人負責，不斷培育好的成熟資產(chǎn)注入上市公司是一個(gè)最佳選擇，如果沒(méi)有這個(gè)集團公司，國資委直接做上市公司股東，也便失去資本運作的空間。
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四、國有資本經(jīng)營(yíng)公司應成為國資體系中重要中間層 |
2010年12月中國國新控股有限責任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國新公司”）成立以來(lái)，承擔和發(fā)揮的主要任務(wù)和作用是：持有國資委劃入國新公司的有關(guān)中央企業(yè)的國有產(chǎn)權并履行出資人職責，配合國資委推進(jìn)中央企業(yè)重組；接收、整合中央企業(yè)整體上市后存續企業(yè)資產(chǎn)及其他非主業(yè)資產(chǎn)，配合中央企業(yè)提高主業(yè)競爭力。
我們應當看到，國新公司的發(fā)展模式不是簡(jiǎn)單地當一個(gè)后勤大院，承接整合中的困難企業(yè)和邊角余料的企業(yè)，而是要成為一個(gè)重要的中間層——國有資本經(jīng)營(yíng)公司，既連接上面國資委，又連接下面實(shí)體企業(yè)的橋梁。國有資本經(jīng)營(yíng)公司不僅以新建模式構建，更重要的是由集團公司演化而來(lái)，從資本運作主體的角度上看，國新公司和中石化、華能、國家電網(wǎng)公司不應該有區別，我們希望國有資本經(jīng)營(yíng)公司作為一個(gè)層次出現在國資委系統中，今后應當把央企存續的集團公司都轉化為國有資本經(jīng)營(yíng)公司，變成國資委之下的持股主體，作為上市公司股東。
綜上所述，應當區分國資委與國資委系統，構造“代表團長(cháng)—教練員—運動(dòng)員”三位一體的管理體系。中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的競爭主體，就相當于國家隊體制的運動(dòng)隊中國堅持國家代表隊體制，國資委作為國務(wù)院的特設機構，充當賽場(chǎng)上中國體育代表團的“團長(cháng)”，定位于國有資產(chǎn)的監管者，制訂規則并監管?chē)页鲑Y企業(yè)，通過(guò)規劃布局和國有資本經(jīng)營(yíng)預算戰略性地配置國有資本，是名副其實(shí)的；在團長(cháng)之下，國有資本經(jīng)營(yíng)公司作為國有資本運營(yíng)機構，充當賽場(chǎng)上的“教練員”。國家出資的實(shí)體企業(yè)定位于國有資產(chǎn)的具體運營(yíng)，通過(guò)國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理，實(shí)現國有資產(chǎn)的保值增值，充當賽場(chǎng)上的“運動(dòng)員”。
國資委做為統一監管者只有一個(gè)，國有資本經(jīng)營(yíng)公司作為履行對實(shí)體企業(yè)的直接出資人，可以有很多個(gè)。在此架構下，國資委應成為產(chǎn)業(yè)、金融等經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)的統一監管者，履行對各大行業(yè)，包括金融性、產(chǎn)業(yè)性和壟斷性行業(yè)，以及文化體育等方面國有資本的統籌監管。國務(wù)院只能有一個(gè)國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )，在它下面，再設立中石油、中石化、中投、匯金、煙草、鐵道、電網(wǎng)等若干個(gè)代表國家管理國有資本的國有行業(yè)性的大的控股公司。國資委定位為經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國有資產(chǎn)的統一監管者，跳出小國資委的局限，進(jìn)入大國資委的范疇，履行對全國經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國有資本的統一戰略規劃布局、統一國資預算編制、統一監督管理與考核、統一國資基礎管理等重要職能。
同時(shí)，我們提出了國資委系統這一概念，具體說(shuō)國資委系統包含兩個(gè)層次：即：第一層次是指行使國有資產(chǎn)統一監管職能的國資委；第二層次是指履行直接出資人權利的國有資本經(jīng)營(yíng)公司。在這一國資監管架構下，國資委未來(lái)在國資體系中定位為以終極出資人身份成為經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國有資產(chǎn)的統一監管者，主要負責監管?chē)页鲑Y企業(yè)，國有資本經(jīng)營(yíng)公司定位為直接出資人，成為社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟中國有經(jīng)濟的多元微觀(guān)載體。這一制度安排在國資法框架范圍內，最大程度地保證了國資委的監管連貫性。這就由現在的國資委一身二任，變成兩身二任，適度分開(kāi)，合理分工，同時(shí)出資人與監管者職能在國資委系統內實(shí)現統一。
在當今市場(chǎng)經(jīng)濟已成為世界經(jīng)濟主體運行模式的背景下，在中央和地方政府層面組建國資委以探索公有制和市場(chǎng)經(jīng)濟對接之橋梁的國家只有中國。組建國資監管體系是中國特色市場(chǎng)經(jīng)濟的偉大創(chuàng )新。而這一模式的路該如何走，其能否成功無(wú)疑是中國市場(chǎng)經(jīng)濟模式的最有挑戰性和引人入勝之處。
正是由于存在整體上市等認識上的誤區，導致國資委之路越走越窄。因此，下一步國資改革，應在改變認識誤區的基礎上，建立大國資委的監管框架，于國資委系統內實(shí)現出資與監管職能的合一，并充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營(yíng)預算的功能與作用，這樣有利于整體國有資本的保值增值、做大做強，實(shí)現國有資本的戰略布局與結構調整，使國有資本成為我國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的中堅力量和長(cháng)久之計，最終惠及國民。新國資管理體系將成為中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟制度中的一項創(chuàng )舉，屹立于世界經(jīng)濟理論與實(shí)踐的前沿。（中國政法大學(xué)博士研究生劉冰對本文資料整理及寫(xiě)作有重要貢獻）