改革的新形勢與頂層設計
——“十二五”改革需要討論的幾個(gè)問(wèn)題
2011-06-20   作者:遲福林  來(lái)源:經(jīng)濟參考報
 
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  總的判斷是:“十二五”經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的成敗在改革。十七屆五中全會(huì )提出,“十二五”要以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線(xiàn),堅持把改革開(kāi)放作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動(dòng)力。如果說(shuō)過(guò)去30年的改革主要在于擴大經(jīng)濟總量、實(shí)現經(jīng)濟起飛的話(huà),未來(lái)5-10年的改革主要是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式,改變經(jīng)濟結構。但從實(shí)踐看,近幾年改革盡管在某些方面有所進(jìn)展,但一些重要領(lǐng)域的改革未能有大的突破,效果不盡如人意。由于相關(guān)改革的滯后,發(fā)展方式轉變在多方面尚未有實(shí)質(zhì)性突破,某些方面的矛盾仍在不斷積累和深化。若“十二五”改革攻堅仍停留于形式和口號,經(jīng)濟發(fā)展方式轉變就無(wú)法有大的進(jìn)展。

  當前,改革是不是處在比較困難的時(shí)期?

  從改革實(shí)踐看,一方面,經(jīng)濟發(fā)展方式轉變對改革提出了更高的要求,改革的迫切性進(jìn)一步增強;另一方面,以轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線(xiàn)的改革已進(jìn)入“深水區”,更多地觸及上層建筑領(lǐng)域,更多地觸及深層次的利益矛盾。改革推進(jìn)在各種利益糾結下面臨多方面的現實(shí)困境。
  1.推進(jìn)改革的現實(shí)困境
 。1)某些改革實(shí)際上處于可有可無(wú)的狀態(tài)。
  ——重增長(cháng)輕改革。在政府主導的經(jīng)濟運行機制下,重增長(cháng)輕改革、重短期輕長(cháng)期、重治標輕治本等傾向相當突出,使得某些改革在具體落實(shí)中處于可有可無(wú)的狀態(tài)。這次國際金融危機前,良好的出口形勢掩蓋了國內改革滯后的矛盾,使改革力度有所減弱;國際金融危機后,迫于形勢又不得不把主要精力放在“保增長(cháng)”上。
  ——一些改革停留在口號上、流于形式。近年改革的口號在不斷翻新,但在改革的具體落實(shí)上很難有重要舉措,一些改革避重就輕、避實(shí)就虛。
  ——一些改革任務(wù)低效率重復。一些改革任務(wù)年年強調,年年部署,低效率重復,難有大的進(jìn)展。
 。2)某些既定的改革久拖不決或決而不做。
  ——一些既定的改革攻堅久攻不下。2003年的十六屆三中全會(huì )對完善市場(chǎng)經(jīng)濟體制做過(guò)全面的部署,包括資源要素價(jià)格改革、壟斷行業(yè)改革等。但這些改革在8年后的今天仍未有大的突破。
  ——一些改革久拖不決。十六屆三中全會(huì )、十六屆五中全會(huì )都強調了收入分配體制改革的重要性,并提出“提低、擴中、調高”的基本思路和基本要求,但至今還沒(méi)有出臺收入分配體制改革方案。
  ——一些改革決而不做。十六屆三中全會(huì )提出“放寬市場(chǎng)準入,允許非公有資本進(jìn)入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”。但相關(guān)的體制障礙并未破除,至今民營(yíng)經(jīng)濟和中小企業(yè)進(jìn)入基礎設施、公用事業(yè)等領(lǐng)域仍然面臨著(zhù)“玻璃門(mén)”現象。
 。3)某些改革在既得利益掣肘下扭曲變形。經(jīng)過(guò)30多年的改革,利益群體在分化,客觀(guān)上也出現了既得利益群體,由于既得利益群體在經(jīng)濟社會(huì )生活中的強勢地位和追求自身利益,造成多項改革的扭曲變形。例如:
  ——國有企業(yè)改革。十六屆五中全會(huì )提出,要“加大國有經(jīng)濟布局和結構調整力度,進(jìn)一步推動(dòng)國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中,增強國有經(jīng)濟控制力,發(fā)揮主導作用”,但在現實(shí)中,一些國有企業(yè)哪里賺錢(qián)往哪里去,進(jìn)入競爭性領(lǐng)域,某些央企進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域充當“地王”,與中央提出的國有資本戰略性調整的方向相悖,也引發(fā)了社會(huì )廣泛的質(zhì)疑。
 。4)改革共識普遍缺失。從近年來(lái)的改革實(shí)踐看,改革共識的普遍缺失成為推進(jìn)改革的重要難題。無(wú)論是何種原因造成的分歧,都會(huì )或多或少地增大改革的阻力,并消解改革的動(dòng)力。
  ——社會(huì )對改革的信心不足。
  ——社會(huì )對改革的評價(jià)不高。由于某些改革在實(shí)踐中的偏差,引發(fā)了人們對改革的一些批評意見(jiàn)。這些問(wèn)題的出現很正常,問(wèn)題在于,還引發(fā)了一些人對市場(chǎng)化改革的質(zhì)疑。這不能不引起高度的重視。
 。5)改革動(dòng)力嚴重不足。如果說(shuō)過(guò)去30多年的經(jīng)濟體制改革,主要的阻力是意識形態(tài)因素,新階段的改革則進(jìn)入利益博弈時(shí)代,利益博弈正在成為影響改革的突出因素。例如:
  ——部門(mén)改革的動(dòng)力不足。改革觸及部門(mén)利益,部門(mén)改革的動(dòng)力不足,部門(mén)利益傾向相當普遍。
  ——地方政府改革的動(dòng)力不足。在現有中央財稅關(guān)系下,地方政府更愿意做大GDP和實(shí)現地方財政收入快速增加,而對相關(guān)改革的積極性并不高。
  ——借改革之名謀取自身利益。
  2.當前,改革面臨困境的原因
 。1)GDP主義低估、取代、阻礙改革。
  ——國際金融危機前,GDP快速增長(cháng)掩蓋了體制矛盾。
  ——國際金融危機后,又出現以經(jīng)濟增長(cháng)替代改革的傾向。
  ——當前的GDP主義強化了政府主導,造成壟斷行業(yè)擴張,與加強市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用的改革方向相悖。
 。2)利益關(guān)系扭曲了改革。

  “十二五”改革需要做出怎樣的重大選擇?

  “十二五”這5年,無(wú)論是發(fā)展還是改革都處在歷史性轉折的關(guān)節點(diǎn):第一,“十二五”從一次轉型進(jìn)入二次轉型,能不能改變經(jīng)濟結構,改變發(fā)展方式,關(guān)鍵取決于能不能以更大的決心和魄力推動(dòng)第二次改革。第二,“十二五”,我國正處于由中上收入階段邁向高收入階段的歷史起點(diǎn)。如果“十二五”改革戰略選擇得好,轉變經(jīng)濟發(fā)展方式有重要突破,估計到2020年人均GDP有可能達到或超過(guò)11900美元,從而進(jìn)入高收入國家行列;如果“十二五”改革戰略選擇得不好,經(jīng)濟發(fā)展方式轉變沒(méi)有大的突破,我國也很有可能陷入“中等收入陷阱”?偟目紤]:“十二五”改革要把改變經(jīng)濟結構、形成公平與可持續的科學(xué)發(fā)展的政策體系和制度基礎作為基本目標。
  1.消費主導
  “十二五”能不能初步實(shí)現由投資主導向消費主導的轉型,既是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的成敗所在,也是改革攻堅的重點(diǎn)所在;既影響短期宏觀(guān)經(jīng)濟穩定,又決定著(zhù)長(cháng)期的可持續發(fā)展。
 。1)投資-消費失衡是經(jīng)濟發(fā)展方式的突出矛盾。例如:“十一五”這五年全社會(huì )固定資產(chǎn)投資年均增長(cháng)25.5%,固定資產(chǎn)投資率由2005年的41.6%進(jìn)一步上升到2010年的48.6%;居民消費率由2005年的38.8%繼續下降到2010年的35%左右,投資與消費失衡進(jìn)一步加劇。
 。2)消費率持續下降的深層次根源是體制因素。主要在于:以做大GDP、國富優(yōu)先發(fā)展為主要特征的政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式,使國家生產(chǎn)能力的增長(cháng)快于居民消費能力的增長(cháng),并不斷拉大貧富差距。
 。3)把提高消費率作為“十二五”改革發(fā)展的主要約束性目標。如果相關(guān)政策和改革到位,“十二五”有可能把消費率從48%左右提高到55%左右,把居民消費率從35%左右提高到45%左右,初步形成消費主導的基本格局。
  2.民富優(yōu)先
  發(fā)展方式轉變首要的在于發(fā)展導向的改變:要從追求GDP總量導向轉向國民收入導向,從國富優(yōu)先的發(fā)展導向轉向民富優(yōu)先的發(fā)展導向。
 。1)我國的發(fā)展方式具有國富優(yōu)先的明顯特征。
  ——GDP增長(cháng)長(cháng)期快于居民收入增長(cháng)。
  ——國家財政收入增長(cháng)成倍快于GDP增長(cháng)。(2010年:財政20.88%,GDP10.3%)
  ——國有資本擴張成倍快于GDP增長(cháng)。(2005年-2009年,國有企業(yè)資產(chǎn)總額年均增長(cháng)20.5%)
 。2)國富優(yōu)先發(fā)展面臨著(zhù)突出矛盾。
  ——偏好做大GDP總量,經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展失衡。
  ——偏好投資出口,投資-消費結構失衡。
  ——偏好重化工業(yè),產(chǎn)業(yè)結構失衡。
  ——財富分配偏向企業(yè)、政府,國民收入分配格局失衡。
 。3)民富優(yōu)先應當成為發(fā)展方式轉變的基本目標和主要追求。
  3.政府轉型
  解決投資-消費失衡,實(shí)行民富優(yōu)先發(fā)展關(guān)鍵是推進(jìn)政府轉型。
 。1)政府主導型的經(jīng)濟增長(cháng)方式是弊大于利,還是利大于弊?
 。2)是堅持市場(chǎng)主導基礎上強化政府作用,還是實(shí)行政府主導基礎上發(fā)揮市場(chǎng)作用?
 。3)市場(chǎng)經(jīng)濟體制建立后,政府是以公共服務(wù)為中心,還是以經(jīng)濟建設為中心?
 。4)公共產(chǎn)品短缺背景下要不要繼續把更多國有資源用在做大GDP上?
 。5)政府自身利益傾向的形成是不是具有普遍性?

  面對改革新形勢“十二五”改革頂層設計的現實(shí)需求何在

  面對改革新形勢,十七屆五中全會(huì )明確提出“重視改革頂層設計和總體規劃”。我所理解的改革頂層設計,是指最高決策層對改革的戰略目標、戰略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進(jìn)方式等進(jìn)行整體設計!笆濉奔訌姼母镯攲釉O計,需要在改革工作機制、推進(jìn)方式等多方面做出努力。
  1.改革的客觀(guān)判斷與行動(dòng)魄力最為重要
  在改革面臨現實(shí)困境,以及經(jīng)濟發(fā)展方式轉變對改革現實(shí)需求全面增強的今天,中央已經(jīng)提出以更大的決心和勇氣推進(jìn)改革。我認為當前需要客觀(guān)地判斷改革,在加強中長(cháng)期重大改革的戰略部署上增強行動(dòng)上的魄力。
 。1)盡快出臺新時(shí)期改革總體規劃。如果說(shuō)過(guò)去30年的改革是改變生產(chǎn)關(guān)系,做大經(jīng)濟總量的話(huà),新時(shí)期的改革是改變經(jīng)濟結構,建設消費大國。新時(shí)期應當按照改變經(jīng)濟結構,建設消費大國的要求制定改革總體規劃,具體設計經(jīng)濟體制、社會(huì )體制、文化體制、政治體制改革的具體目標和實(shí)現路徑,使改革既能夠反映經(jīng)濟體制、社會(huì )體制、文化體制、政治體制各自領(lǐng)域改革的規律性,又能夠在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式中充分發(fā)揮作用。
  建議在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃的建議》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》等相關(guān)文件的基礎上,加強以經(jīng)濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶(xiàn)的改革研究,建議盡快出臺新階段改革的總體規劃,對改革的戰略目標、戰略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進(jìn)方式等進(jìn)行明確的設計和規劃。
 。2)出臺重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節的改革的專(zhuān)項規劃。
  ——收入分配制度改革方案。
  ——以公益性為重點(diǎn)優(yōu)化國有資本配置的改革方案。
  ——全國性農民工市民化規劃。
  ——全國性基本公共服務(wù)均等化規劃。
  ——新一輪財稅體制改革專(zhuān)項規劃。
  ——行政管理體制改革的具體行動(dòng)方案。
  2.高層次的改革協(xié)調尤為重要
 。1)建立中央層面的改革綜合協(xié)調機構。
 。2)以中央地方關(guān)系改革調動(dòng)地方改革的積極性。新時(shí)期在改革推進(jìn)方式上,更加注重通過(guò)改革中央地方財稅關(guān)系調動(dòng)地方政府改革的積極性。實(shí)現中央地方關(guān)系由以經(jīng)濟總量為導向,向以基本公共服務(wù)均等化為導向的轉變,使地方政府從“GDP中心主義”中擺脫出來(lái),把以經(jīng)濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶(xiàn)的改革落到實(shí)處。
 。3)加強改革立法,強化改革執行的法律約束。按照依法治國的原則改革工作機制與推進(jìn)方式,加強重大改革立法,注重通過(guò)立法化解改革爭議、克服既得利益、避免改革推進(jìn)的主觀(guān)性,強化改革進(jìn)程中的法律約束。實(shí)現重大改革立法先行,將重要改革目標上升為法律意志,加強改革程序性立法。
 。4)建立改革的社會(huì )參與機制。建立渠道暢通的改革利益表達機制,建立規范化、經(jīng)常性的改革社會(huì )參與機制,將中央對改革的部署與發(fā)揮民間智慧結合起來(lái)。
 。5)建立改革進(jìn)程的評估、問(wèn)責、監督機制。新時(shí)期出現的改革目標虛化、泛化、形式化,以及改革進(jìn)程中的避重就輕、避實(shí)就虛等問(wèn)題,重要的原因是改革的評估、問(wèn)責、監督機制不健全,使得重要改革目標的實(shí)現缺乏可供遵循的“尺度”和標準。這就需要以經(jīng)濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶(xiàn)設置相關(guān)標準來(lái)評估改革,建立健全改革的問(wèn)責機制和監督機制。建立改革評估指標體系,建立多元參與的改革評估機制,建立規范的改革信息反饋和糾錯機制,建立有效的改革問(wèn)責機制。
 。6)注重利用媒體輿論力量推進(jìn)改革。媒體是推動(dòng)現代社會(huì )變革的重要力量,新時(shí)期完善改革工作機制與推進(jìn)方式,需要充分發(fā)揮媒體力量。要注重通過(guò)媒體宣傳改革營(yíng)造改革良好的改革社會(huì )氛圍,使媒體能夠成為客觀(guān)、真實(shí)反映改革進(jìn)程的重要渠道,成為約束既得利益、代表公眾利益監督改革的重要平臺。

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