市場(chǎng)一度擔心，在地方政府動(dòng)力缺乏、資金缺口巨大、土地難以落實(shí)的情況下，中央政府提出的2011年1000萬(wàn)套、“十二五”期間3600萬(wàn)套的保障房建設目標難度不小。從我們調研的保障房建設實(shí)質(zhì)推進(jìn)情況來(lái)看，雖然問(wèn)題依然存在，地方政府已經(jīng)無(wú)暇在“建不建”做選擇，而是將重點(diǎn)由“口號”快速走向“落實(shí)”。從最新情況來(lái)看，多元化融資渠道逐步形成，其中發(fā)改委明確地方融資平臺公司可申請發(fā)行企業(yè)債，募集資金優(yōu)先用于保障房。財政部明確地方債主要支持保障房，今年首期504億將于近期推出，全年發(fā)行規模2000億�？傮w上，融資難題逐步破解，各地保障房提速，并進(jìn)入“黃金開(kāi)工期”，并在11月底實(shí)現全開(kāi)工，建成或基本建成50%。從這個(gè)角度講，保障房的對沖功能或者投資“紅利效應”將在三季度集中釋放。
我們測算，2011年1000萬(wàn)套保障房的資金需求大約在1.37萬(wàn)億元。分拆看，經(jīng)適房與兩限房、廉租房、公租房、棚戶(hù)區改造分別為200萬(wàn)套、150萬(wàn)套、250萬(wàn)套、400萬(wàn)套。按照假設，以上四類(lèi)保障房所需建設資金分別為2900億、1460億、3100億、6300億左右，共計約1.37萬(wàn)億。
一個(gè)值得注意的情況，2011年1000萬(wàn)套保障房約計1.37萬(wàn)億的資金需求與2011年實(shí)際需要的投入資金并不相等。如果按照1000萬(wàn)套住房、1.37萬(wàn)億資金，每套住房13.7萬(wàn)資金投入計算，2011年實(shí)際投入的資金需求大約為1.05萬(wàn)億元，來(lái)自于三個(gè)方面：
2010年各類(lèi)保障房實(shí)際開(kāi)工590萬(wàn)套，竣工370萬(wàn)套�？紤]到多數項目在去年下半年集中開(kāi)工，多數投資仍在今年形成，按照80%的后續投資比例計算，220萬(wàn)套需要的后續投入資金約計2800億左右；
2011年的保障房竣工目標為600萬(wàn)套，扣除去年開(kāi)工、今年竣工的220萬(wàn)套，2011年新開(kāi)工的1000萬(wàn)套中，需要逐步竣工約計380萬(wàn)套，完成投資約5200億；
2011年未竣工的其余在建項目將在2012年逐步竣工，這部分保障房?jì)H需在2011年投入約30%的前期資本金，約2500億。
綜合而言，2011年政府、開(kāi)發(fā)商、社會(huì )資金等多元渠道共需要為保障房提供的融資總量為1.05萬(wàn)億元。
更進(jìn)一步，2011年1.05萬(wàn)億實(shí)際投資中，真正由地方政府實(shí)際承擔的部分依次是：
經(jīng)濟適用房只需要政府投入前期的土地拆遷與“三通一平”的整理成本�？⒐やN(xiāo)售之后，該成本事實(shí)上將由購房家庭承擔，建筑成本由開(kāi)發(fā)商承擔，經(jīng)適房項目竣工后，政府以3%的基準利潤率再附加一定的浮動(dòng)利潤空間回購，然后再出售給符合條件的城市中低收入家庭，從而實(shí)現資金的循環(huán)。整體上，經(jīng)濟適用房與限價(jià)房項目本質(zhì)上仍為商品房，無(wú)需政府投入資金。
廉租房約50%的投資需要地方政府承擔。這部分的投資結構是中央政府每平方米補貼400元，省政府財政配套補貼約200元，因此，每平方米1200元建筑成本中的其余600元，即50%的比重需要地方政府承擔。
棚戶(hù)區改造的成本較高，但是考慮到部分棚戶(hù)區項目可通過(guò)市場(chǎng)化運作，這部分無(wú)需政府投入資金，因此，政府需要投入的是非市場(chǎng)化操作部分，而且對于這部分，棚戶(hù)區改造涉及的工業(yè)企業(yè)、工礦企業(yè)、農場(chǎng) 、林場(chǎng)以及參與改造的企業(yè)職工，需要自籌一部分資金，真正由地方政府承擔的比例大約在30%左右；
考慮到目前公租房引入商業(yè)化操作的配套政策仍未完善，以及公租房本身資金投入量大、回收期限長(cháng)，因此公租房項目的運營(yíng)需要政府投入30%的前期啟動(dòng)資本金。
大致匡算，2011年1.05萬(wàn)億的投資額中約有3800億的部分需要政府通過(guò)自身的支出來(lái)解決。從調研情況來(lái)看，主要壓力在于一些財力不佳的地方政府，但從目前情況來(lái)看，各地也在探索各種模式籌集資金：
構建保障房融資平臺。通過(guò)地方政府劃撥土地、以部分財政資金作為前期運作成本，并將政府存量公租房和廉租房等具有穩定收入流的項目資產(chǎn)注入，形成一個(gè)保障房融資平臺。我們大致測算，如果2011年的資金缺口全部由地方政府通過(guò)融資平臺解決，那么考慮地方政府當年貸款償還本金及利息之后的政府償債率約為15.5%，雖然超過(guò)12%的安全標準，但由于存量貸款通常由各種形式的隱形擔保，中國多數地方政府的債務(wù)仍處于可覆蓋的安全范圍之內。
吸引長(cháng)期社會(huì )資金參與。如果政策空間可以適當打開(kāi)，社�；�、保險資金、住房公積金等其它社會(huì )資金的參與規�？赡苊黠@加大。目前來(lái)看，保障房投資雖然收益率不高，但卻是風(fēng)險基本可控、收益長(cháng)期穩定、擔保相對可靠的投資品種，符合當前機構資產(chǎn)負債配置的需要，也有助于降低資金運用對資本市場(chǎng)的過(guò)分依賴(lài)，有效規避市場(chǎng)波動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險。因此，一定程度上，以上多種社會(huì )資金都有可能通過(guò)基金、股權、債權等多種方式投資，支持保障性住房建設。例如，2011年社保投資基金的5%，約1000億的資金空間；保險資金最高可達5000億的空間，如果政策安排妥當，都有可能部分參與保障房項目。例如今年2月全國社�；鹄眯磐匈J款方式投資南京保障房30億元。但由于稅收支持政策目前尚未明朗，目前資金介入程度仍然較為初步，空間尚未充分打開(kāi)。
土地出讓金收益的10%投入。2011年在房地產(chǎn)調控的壓力下，預計土地市場(chǎng)難以重演2010年的活躍度，地方政府土地出讓金有可能有所下降。預計2011年這一規模約為1.5-2萬(wàn)億左右，土地出讓凈收益約為7000-9000億元左右，因此，可供用于建設保障房的資金規模約為700-900億元（這是基于完成10%目標的預期）。不過(guò)，2010年的2.9萬(wàn)億土地出讓金中，尚有2314億元結余，預計部分結余資金可用于保障房建設。
采取多元化建設模式分解資金壓力。目前看，資金壓力也可以通過(guò)多元化的建設模式予以緩解，并形成一個(gè)可持續的資金循環(huán)：商品房配建經(jīng)濟適用房和公租房、經(jīng)濟適用房小區配建廉租房、部分棚戶(hù)區項目市場(chǎng)化動(dòng)作、產(chǎn)業(yè)園區公租房項目企業(yè)自我運作，總體上看，部分資金壓力可通過(guò)市場(chǎng)化操作模式分解。這也是一些財力不濟的地方政府探索的主要方式。
總體上看，以上多種資金解決方式基本可以覆蓋潛在的資金缺口，資金壓力難以成為保障房建設的主要障礙因素。
2011年1000萬(wàn)套各類(lèi)保障房用地需求約為3.1億平方米，合計約3萬(wàn)公頃左右，其中廉租房、經(jīng)適房和限價(jià)房、棚戶(hù)區改造、公租房用地需求分別為3748、6497、13993、6872公頃。我們曾經(jīng)強調，土地供給一直是阻礙保障房大規模建設的核心原因，但2011年的土地供給問(wèn)題基本可以消除，原因在于：
保障房用地指標單列：為了避免地方政府傾向于為了獲得土地出讓金而將土地用于商品房，從而對保障房用地形成擠壓，目前部分省市已經(jīng)明確將保障房用地指標單列，即地方政府在總量用地指標中會(huì )單獨列出保障房用地限額，這意味著(zhù)單列土地指標只能用于建設保障房。通常，如果沒(méi)有該單列指標，即使地方政府預留了一部分保障房用地，但在整個(gè)房地產(chǎn)用地開(kāi)發(fā)中，保障房用地需求也會(huì )被延后安排，也就是說(shuō)只有在滿(mǎn)足商品房用地供給后，才有可能安排保障房用地。然而，單列指標的推出可以有效解決這一問(wèn)題。
2010年獲批但未形成實(shí)際供給的土地將成為2011年的土地來(lái)源：2010年各省市編制的土地供給計劃共計18.5萬(wàn)公頃，實(shí)際完成供給12.5萬(wàn)公頃，供地完成率67.5%。我們曾經(jīng)指出，2010年18.5萬(wàn)公頃的供地計劃作為房地產(chǎn)調控政策的一部分，事實(shí)上很大程度上擴大了地方政府的供地空間，使得地方政府把握這一機會(huì )集中上報并獲批了大量用地。事后看，18.5萬(wàn)公頃已遠遠超出了2010年商品房和保障房的實(shí)際需求，而且已經(jīng)完成的12.5萬(wàn)公頃供給也將部分地形成2011年的各類(lèi)用地，這些用地目前已經(jīng)“四證齊全”，從而可以進(jìn)入保障房用地正常開(kāi)發(fā)與建設程序。此外，其余未形成實(shí)際供給的約6萬(wàn)公頃用地中，約有3.3萬(wàn)公頃為保障房計劃用地，這部分用地已經(jīng)獲得中央審批，預計經(jīng)過(guò)相應的土地劃撥程序及辦理“四證”之后，將會(huì )形成2011年的保障房供地。
2011年實(shí)際需要的新增用地主要集中在廉租房和公租房用地上：雖然2010年預留的3.3萬(wàn)公頃土地在總量上可以覆蓋2010年約3萬(wàn)公頃的需求，但是在結構上，2011年經(jīng)適房與限價(jià)房、棚戶(hù)區改造的土地供給十分充足，甚至有較大節余，然而廉租房和公租房土地供給卻存在明顯缺口，特別是公租房的新增供地需求為6300多公頃，預計這一部分將成為土地供給的重點(diǎn)。
國土資源局規定2011年“招拍掛”的每一宗土地的10%必須配建保障房，因此，商品房供地本身也將包含相應的保障房用地，其中商品房用地將按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行土地出讓?zhuān)Ｕ戏坑玫貏t為劃撥。
作者簡(jiǎn)介：
巴曙松，華創(chuàng )證券首席經(jīng)濟學(xué)家，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(cháng)。
華中煒，華創(chuàng )證券研究所宏觀(guān)研究員。
楊現領(lǐng)，華創(chuàng )證券研究所宏觀(guān)研究員。