轉變經(jīng)濟發(fā)展方式面臨著(zhù)突出的矛盾和問(wèn)題。例如：要不要下決心改變政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式，要不要改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系，要不要確立以公共服務(wù)為中心的政府轉型目標。解決這些問(wèn)題，關(guān)鍵在于要以政府轉型為重點(diǎn)改革中央地方關(guān)系。就此，提出以下三個(gè)問(wèn)題與大家討論。
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一、要不要改變政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式？ |
當前，如何評價(jià)政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式還有著(zhù)較大分歧。應當說(shuō)政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式有其特定的歷史背景與歷史貢獻。在經(jīng)濟起飛階段和市場(chǎng)經(jīng)濟形成過(guò)程中，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式，能把社會(huì )資源有效集中在投資建設上，并保持著(zhù)較高的投資率。我的看法是，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式盡管在中國經(jīng)濟起飛中扮演過(guò)重要角色，但它不利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，也不是“中國模式”的主要特點(diǎn)。
1.在市場(chǎng)經(jīng)濟體制初步形成后，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式的弊端開(kāi)始凸顯，其風(fēng)險逐步積累。
首先，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式使政府、尤其是地方政府把主要力量放在投資擴張上，導致投資增長(cháng)過(guò)快，不斷加劇投資—消費失衡。其次，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式消耗大量資源，加大資源環(huán)境壓力。例如，一些省區市的“十二五”規劃，都是以投資的快速擴張和能源的過(guò)高需求作為增長(cháng)的兩大支撐條件。
2.政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式偏離了政府的主要職能。
在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，政府的基本職能是創(chuàng )造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護社會(huì )公平正義。從現實(shí)情況看，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式，使地方政府的主要精力放在抓速度、抓投資、抓項目上。這樣，就傾向于把經(jīng)濟增長(cháng)與全面發(fā)展劃等號，使公共服務(wù)在多方面欠賬，由此不能不導致經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的失衡。并且，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式使“重增長(cháng)、輕改革”的問(wèn)題逐步突出，并成為改革現實(shí)困境的重要因素。
3.長(cháng)期實(shí)行政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式帶來(lái)GDP主義的膨脹。
從地方層面看，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式的突出特征是：以追求GDP增長(cháng)速度為首要目標、以擴大投資規模為重要任務(wù)、以土地批租和上重化工業(yè)項目為突出特點(diǎn)、以資源配置的行政控制和行政干預為主要手段。今天看來(lái)，這種增長(cháng)方式使GDP主義盛行，具有明顯的不可持續性。
政府轉型提出已有七、八年時(shí)間，為什么矛盾問(wèn)題仍很突出？從現實(shí)的情況看，不放棄政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式，政府轉型難以破題。
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二、要不要改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系？ |
從現實(shí)看，現行的財稅體制強化政府的投資沖動(dòng)，以GDP增長(cháng)為主要標準的干部考核機制助推官員對GDP總量的過(guò)度追求。以轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線(xiàn)改革中央地方關(guān)系，關(guān)鍵在于盡快改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系。
1.地方政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式源于以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系。
在現行中央地方財稅關(guān)系下，地方GDP總量越大，地方財政增加越快。再加上中央對地方官員的考核，地方經(jīng)濟增長(cháng)是硬指標。這樣，地方政府不可能不以GDP總量的增長(cháng)作為主要目標。就是說(shuō)，不改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式的改變是缺乏前提條件的。
2.投資-消費的嚴重失衡與現行的中央地方關(guān)系直接相關(guān)。
我國的消費率逐年走低，已成為經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的突出矛盾。為此，“十二五”能否初步實(shí)現由投資主導向消費主導的轉變，既是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點(diǎn)所在；既影響短期宏觀(guān)經(jīng)濟穩定，又決定著(zhù)長(cháng)期的可持續增長(cháng)。
問(wèn)題在于，在現行中央地方關(guān)系下，地方政府通過(guò)地方投融資平臺，進(jìn)一步加大投資比重，由此進(jìn)一步加大投資-消費關(guān)系的嚴重失衡。據統計，到2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬(wàn)億元。地方政府大量舉債搞投資建設，不僅難以改變投資主導的格局，還將為中長(cháng)期經(jīng)濟增長(cháng)埋下隱患。
3.中央地方關(guān)系要從經(jīng)濟總量導向轉變?yōu)閲袷杖雽颉?/STRONG>
“十二五”經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現發(fā)展導向由經(jīng)濟總量向國民收入的轉變，走公平與可持續的科學(xué)發(fā)展之路�？陀^(guān)講，這些年事實(shí)上形成的中央地方關(guān)系，就在于現行的經(jīng)濟增長(cháng)方式具有國富優(yōu)先發(fā)展的突出特征。例如：GDP增長(cháng)長(cháng)期快于居民收入增長(cháng)；國家財政收入增長(cháng)成倍快于GDP增長(cháng)；國有資本擴張成倍快于GDP增長(cháng)。這種國富優(yōu)先的增長(cháng)偏好投資，既是形成以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系的重要因素，又是造成投資-消費關(guān)系失衡的深刻背景。
在這種國民收入分配格局下，其結果必然是：第一，國家生產(chǎn)力增長(cháng)優(yōu)先并快于民眾消費能力的增長(cháng)，導致社會(huì )總需求不足，使經(jīng)濟發(fā)展缺乏內生動(dòng)力。第二，國家和地方的財政收入增長(cháng)明顯高于城鎮居民的收入增長(cháng)，因此增大了政府與社會(huì )的矛盾。以土地增值收益為例，大量向地方政府集中，失地農民的收益比例太低。為此，實(shí)現中央地方關(guān)系由經(jīng)濟總量導向到國民收入導向的轉變，關(guān)鍵在于確立并實(shí)施民富優(yōu)先的改革發(fā)展導向，并按此加快推進(jìn)事權與財力相匹配的財稅體制改革。
從總體上說(shuō)，推進(jìn)以轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線(xiàn)的行政體制改革，主要矛盾焦點(diǎn)在于要不要改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系。沒(méi)有這個(gè)大前提，改革現行的中央地方關(guān)系將十分困難。
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三、要不要確立以公共服務(wù)為中心的政府轉型目標？ |
在市場(chǎng)經(jīng)濟體制初步建立后，政府是以公共服務(wù)為中心還是以經(jīng)濟建設為中心？這是政府轉型的一個(gè)大前提。從實(shí)際的需求看，以經(jīng)濟建設為中心的主體是企業(yè)和社會(huì )。要使企業(yè)和社會(huì )以經(jīng)濟建設為中心，就需要政府全心全意做好公共服務(wù)，一心一意地解決好民生問(wèn)題，創(chuàng )造和改善以經(jīng)濟建設為中心的制度環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會(huì )環(huán)境。就是說(shuō)，不確立以公共服務(wù)為中心的政府發(fā)展理念，難以走上公平與可持續的科學(xué)發(fā)展之路。
1.堅持市場(chǎng)主導基礎上強化政府作用。
在經(jīng)濟生活領(lǐng)域，是“堅持市場(chǎng)主導基礎上強化政府作用”還是實(shí)行“政府主導基礎上發(fā)揮市場(chǎng)作用”？這一問(wèn)題尚未得到很好的解決，使政府干預市場(chǎng)微觀(guān)運行在某些地方成為常態(tài)，例如：政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴大，這使市場(chǎng)配置資源的基礎性作用受到一定削弱。有人對“小政府、大市場(chǎng)、大社會(huì )”提出質(zhì)疑。問(wèn)題的關(guān)鍵在于：首先，現行的政府規模及其權力是大還是��？面對居高不下的行政開(kāi)支以及行政控制范圍的增大，能得出“小政府”的結論嗎？其次，“小政府”是相對于“大市場(chǎng)”、“大社會(huì )”而言。政府再大，也不可能大于市場(chǎng)和社會(huì )。所謂“小政府”不單是指政府的規模，主要的是政府職能規范，“小”而有效，“小”而很強。若變成“大政府”、“小市場(chǎng)”、“小社會(huì )”那又是一個(gè)什么樣的結局呢？
2.以公益性為重要目標優(yōu)化國有資源配置。
經(jīng)過(guò)30多年的改革發(fā)展，我國已開(kāi)始進(jìn)入到以人的自身發(fā)展為重點(diǎn)的發(fā)展型新階段，公共產(chǎn)品短缺取代私人產(chǎn)品短缺成為突出的社會(huì )矛盾。在這個(gè)特定背景下，國有資源應更多地向公共領(lǐng)域配置。從現實(shí)情況看，國有資源長(cháng)期被更多地用在做大GDP上。這樣，不僅不利于加快改善民生，而且擠占了民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展的空間，使壟斷行業(yè)改革難上加難。為此，要以公益性為導向、以改善民生為目標調整和優(yōu)化國有資源配置。
3.按照公共服務(wù)職責分工確定中央地方關(guān)系。
這是因為：第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，政府職能的有效性不在于直接搞投資建設，而在于通過(guò)良好的公共服務(wù)創(chuàng )造好的經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境。建立中央地方公共服務(wù)分工體制，大大強化政府的公共服務(wù)職能，更有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，更有利于保障和改善民生。第二，中央地方公共服務(wù)職責分工的明確化、法定化，將為改變現行GDP政績(jì)觀(guān)創(chuàng )造重要條件。第三，中央地方公共服務(wù)職責分工理順了，才能明確中央地方事權，各級政府財力配置才有依據，才能夠推動(dòng)中央地方財稅關(guān)系的改革，并為改變地方政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式提供重要條件。