在一定意義上可以說(shuō)，何時(shí)“農民工”一詞消亡了，城市化才算真正成功
改革開(kāi)放以來(lái)，中國城市化取得了長(cháng)足進(jìn)步。1980年時(shí)城鎮人口為1.9億人，城鎮人口在總人口中所占比重僅為17.9％；到2010年，這兩個(gè)指標已經(jīng)分別達到6.66億人和49.68％。單從城鎮人口的絕對規模和所占比重兩個(gè)指標看，城鎮化速度是非�？斓�。但是我們也得清楚地知道，在這個(gè)人口規模中，至少有超過(guò)四分之一的部分是“偽城市人口”。我們迄今所實(shí)現的城市化，尚有相當一部分是并不真實(shí)的城市化。
為什么這么說(shuō)呢？一方面，城市里確實(shí)住了這么多人，確實(shí)有與此相應的人群就業(yè)，確實(shí)要供應能夠滿(mǎn)足這樣一個(gè)人口總量的各種產(chǎn)品和資源；但另一方面，這些人口中有超過(guò)四分之一的部分并未真正定居在城市中，他們的根還在農村，社會(huì )身份還是農民，他們遠沒(méi)有為城市所接納。不論在那里住多久，對于城市來(lái)說(shuō)，他們也還是“過(guò)客”。這部分人群的共同名字叫做“農民工”——一個(gè)在全世界的城市人群中，為中國所獨有的群體的名字。
中國城市化能否成功，最終并非取決于我們能建多少高樓大廈，能修多長(cháng)的地鐵，城市經(jīng)濟創(chuàng )造出多大的GDP總量，城市的生活水平能夠在多大程度上接近于發(fā)達國家。那取決于什么？根本地取決于我們能否真正解決好數以?xún)|計的農民工在城市中定居的問(wèn)題。在一定意義上說(shuō)，什么時(shí)候“農民工”這個(gè)詞從我們的社會(huì )生活中消亡了，中國的城市化才能真正稱(chēng)為成功。中國城市化過(guò)程中的最大國情，就在于我們必須在一個(gè)比較長(cháng)的發(fā)展過(guò)程中面對大規模的農村人口向城鎮遷徙、聚集和定居的問(wèn)題。
農民工“進(jìn)城”涉及的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題主要有四個(gè)：就業(yè)、社會(huì )保障、資產(chǎn)權益、住房
農民工在城鎮定居的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題主要有四個(gè)方面。一是就業(yè)，二是社會(huì )保障，三是資產(chǎn)權益，四是住房。這里我們重點(diǎn)說(shuō)住房。
農民工進(jìn)城的一個(gè)重要障礙，就是住房。目前我國城市中，能夠提供給農民工用于定居的住房，大概只有商品房一種。買(mǎi)房，這顯然不是絕大多數農民工所能承受的。我們說(shuō)中國目前的城市化中，有超過(guò)四分之一部分的人口實(shí)際上是偽城市人口，在一定意義上說(shuō)，就是因為我們的城市幾乎沒(méi)有為這樣一個(gè)數量巨大的人群提供定居下來(lái)的住房。
目前在我國城市中經(jīng)商務(wù)工的農民工都住在哪里了呢？根據調查，主要住在四個(gè)地方。一是地下空間。僅僅在北京，每天在地下空間過(guò)夜的人數就超過(guò)100萬(wàn)。二是營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。遍及各個(gè)城市大街小巷的大排檔、小餐館、美發(fā)屋、按摩院等，那里的員工晚上大都就住在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所中。三是城鄉結合部的農民出租屋。在所有大中城市，城鄉結合部都一定存在著(zhù)大量合法的、非法的農民出租屋。實(shí)際上這些農民出租屋才是城市中最大的“廉租房”供給源。四是建筑工棚。在我們的大中城市中，每天在建筑工棚中“枕瓦刀待旦”的青壯年小伙子達3400萬(wàn)人！
最近兩年來(lái)，在中央文件中日益頻繁地出現一個(gè)詞兒，叫“新生代”農民工。如果說(shuō)第一代農民工出來(lái)打工時(shí)并未有定居城市的打算，那么這個(gè)新生代農民工可是根本就沒(méi)打算再回農村的一代人。這個(gè)需求已經(jīng)成規模地出現在現實(shí)生活中了，但我們的城市還遠沒(méi)在住房建設、住房供給、住房政策上做好接納他們的準備。
到現在為止，我們說(shuō)的還只是已經(jīng)在城市里經(jīng)商務(wù)工的農民工。這個(gè)規模還只有2.4億人。而事實(shí)上，目前站在“城門(mén)口”，準備在未來(lái)10年或者略長(cháng)一些的周期內搬到城里住的人群還有兩個(gè)億！
如果說(shuō)，農民工“進(jìn)城”是中國城市化所面臨的最大挑戰，那么農民工住房就是我們的城鎮住房建設所面臨的最大挑戰。
農民工“進(jìn)城”所涉及的“兩難”土地制度問(wèn)題，目前尚無(wú)明確答案。這個(gè)城市化進(jìn)程的最大難題，仍是政策和制度研究上的最大弱項
從制度層面看，農民工定居城市的住房問(wèn)題，最根本、最核心的問(wèn)題是土地制度的問(wèn)題。
嚴格地說(shuō)，我國對農民住房是有著(zhù)比較穩定的制度保障的。這就是農村的宅基地制度。應當說(shuō)，在一個(gè)很長(cháng)的時(shí)期內，宅基地制度在保障農民住房上發(fā)揮了功不可沒(méi)的作用。但隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展，這個(gè)制度也面臨著(zhù)變革的巨大挑戰。
一些人可能不是很了解，與城市中的居民住房不同，農民在宅基地上的住房是沒(méi)有產(chǎn)權證的。在政策上，我國農民住房有個(gè)奇怪的“學(xué)名”，叫做“土地附著(zhù)物”。人們知道，住房是農民最重要的資產(chǎn)之一。多少農民工在城市中拼命打工掙錢(qián)，為的就是攢一筆回家蓋房子的錢(qián)。但農民自己花錢(qián)蓋了房子，法律、政策卻不承認這個(gè)資產(chǎn)的獨立形式。農民的住房不能出賣(mài)、抵押，甚至出租也不合規。宅基地因種種原因被征用時(shí)，能夠獲得補償的只有土地。住房只能和牲口棚、雞窩、水井、樹(shù)木一樣按照“土地附著(zhù)物”受償。
在農村很多地方，一些外出務(wù)工的農民已經(jīng)定居異地，不再返鄉。但他們的宅基地怎么處理？在各地農村的實(shí)踐中，在此情況下宅基地買(mǎi)賣(mài)實(shí)際上已經(jīng)是一種公開(kāi)的秘密。村里人口多的家庭分戶(hù)時(shí)，被默認可以從其他不返鄉家庭手里“買(mǎi)”宅基地。
在很多城市的城鄉結合部，人們近年高度關(guān)注的“小產(chǎn)權房”、“鄉產(chǎn)權房”等，在很大程度上也是利用農民宅基地，按照居民小區的形式成規模地蓋起來(lái)，賣(mài)給或者通過(guò)“以租代售”方式變相賣(mài)給城市居民的住房。至于農民分散自建，用于出租的“握手樓”則實(shí)際上已經(jīng)遍地開(kāi)花。這些用于出租的樓房有的甚至蓋到十多層。
我們目前在農民住房的土地制度上面臨兩難。房子是誰(shuí)的？是農民自己的。農民自己的房子為什么自己不能賣(mài)？因為賣(mài)房子，哪怕只是賣(mài)房子的使用權，也要牽扯到土地，就是宅基地的使用權。因為宅基地的使用權制度是用來(lái)保障農民住房的，被城市居民買(mǎi)去，那么這個(gè)制度的根本基礎就會(huì )被動(dòng)搖。不讓賣(mài)，實(shí)際上侵害了農民的資產(chǎn)權益；讓賣(mài)，又會(huì )損害農民的生存保障權益。這涉及的不是一個(gè)農民，而是億萬(wàn)農民。法律、政策在這里遇到了“兩難”。于是農民房就有了“土地附著(zhù)物”這個(gè)奇怪的名字。
這個(gè)土地制度還延伸出第二個(gè)“兩難”，這就是宅基地的繼承問(wèn)題。按照我國現行法律，宅基地是不能作為遺產(chǎn)繼承的。因為宅基地屬于集體所有，農民只有對宅基地依法使用的權利。既然宅基地不是農民合法擁有的私人財產(chǎn)，當然就不能繼承。問(wèn)題就出在這里。宅基地的所有權屬于集體，但宅基地上面的私房所有權可是屬于個(gè)人的，這個(gè)房屋是依法可以繼承的。繼承房屋而不繼承土地的使用權，這實(shí)際做不到。于是《土地管理法實(shí)施條例》又規定，“因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著(zhù)物而導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進(jìn)行土地所有權、使用權變更登記”。這意味著(zhù)，房屋的繼承人可以向所在的縣級以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進(jìn)行宅基地使用權變更登記，獲批后就可以繼續使用房屋下面的宅基地。為自圓其說(shuō)，得繞這么大一個(gè)圈子。這究竟是可以繼承呢，還是不可以繼承？
宅基地制度的最大“兩難”，還在于我們要討論的農民工進(jìn)城問(wèn)題上。
迄今，我們在城鎮住房保障體系上還沒(méi)有形成一個(gè)相對成型的農民工進(jìn)城的保障政策。為什么不能像對困難群體、低收入群體或者“夾心層”，以至“棚戶(hù)區改造”那樣形成一個(gè)專(zhuān)門(mén)政策呢？關(guān)鍵問(wèn)題之一，就在于宅基地的“收”與“不收”處于兩難。
農民工定居城市，不論是購買(mǎi)商品房還是住保障房，理論上說(shuō)，就不應當再在老家農村占有宅基地。這本來(lái)是個(gè)很容易說(shuō)清楚的道理。但現實(shí)中并不這么簡(jiǎn)單。如果農民工家庭真的能夠穩定地定居城市當然好，但不穩定呢？因為就業(yè)、社保等種種難題，絕大多數農民工實(shí)際上是處于城市“邊緣人”位置的。老家的宅基地以及責任田是他們最后的生存保障。所以迄今，盡管?chē)覍?zhuān)門(mén)出臺了關(guān)于農村土地流轉的文件，但不得不仍然堅持“兩個(gè)不變”的“紅線(xiàn)”，即在土地流轉中，不能改變土地的所有權，不能改變土地的用途。
近一兩年來(lái)，在解決農民工住房問(wèn)題上，有兩個(gè)趨勢有一定意義。一是有若干城市進(jìn)行了“土地置換社�！钡膰L試。其核心就是，在一定貨幣補償的基礎上，用城市居民的社保體制置換農民的宅基地以至農地；其中置換出來(lái)的宅基地面積用來(lái)增加城市建設用地。這個(gè)嘗試究竟能否成功，有多大普遍意義，恐怕還有待觀(guān)察。另一是專(zhuān)門(mén)針對農民工的“公租房”體系。目前這種“公租房”主要存在于一些工業(yè)園區，特別是一些距離核心市區較遠、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)聚集的工廠(chǎng)區。這種“公租房”本質(zhì)上只不過(guò)是員工宿舍，在解決農民工在城市定居問(wèn)題上也尚不具備普遍意義。
坦率說(shuō)，到現在為止，農民工“進(jìn)城”所涉及的土地制度問(wèn)題并無(wú)明確的答案。連成型的設想都很難見(jiàn)到�？梢哉f(shuō)，這個(gè)中國城市進(jìn)程的最大難題，仍是我們在政策、制度研究上的最大弱項。
土地制度問(wèn)題的背后，是小生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料結合方式的轉變問(wèn)題。這是一個(gè)充滿(mǎn)歷史唯物主義、辯證唯物主義的經(jīng)濟學(xué)問(wèn)題
我國城市化進(jìn)程中農民工住房問(wèn)題的背后，是土地制度問(wèn)題。土地問(wèn)題的背后，是小生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料結合方式的轉變問(wèn)題。這是一個(gè)充滿(mǎn)歷史唯物主義、辯證唯物主義的經(jīng)濟學(xué)問(wèn)題。
十六世紀時(shí)，一個(gè)叫托馬斯·莫爾的人寫(xiě)了一本后來(lái)產(chǎn)生過(guò)巨大影響的書(shū)，書(shū)名叫做《關(guān)于最完美的國家制度和烏托邦島的既有益又有趣的金書(shū)》，后人將此書(shū)簡(jiǎn)稱(chēng)為《烏托邦》。莫爾在這本書(shū)中描寫(xiě)了當時(shí)發(fā)生在英國以至整個(gè)歐洲的“圈地運動(dòng)”。
馬克思在他的經(jīng)典著(zhù)作《資本論》中多次提到“圈地運動(dòng)”和這個(gè)“羊吃人”的過(guò)程。但是，馬克思不僅從中看到了暴力、血腥、悲慘、壓迫、掠奪和資本的貪婪，而且看到了生產(chǎn)關(guān)系的巨大變革。馬克思將這個(gè)過(guò)程稱(chēng)為資本的“原始積累”。
需要澄清一個(gè)經(jīng)常被人們誤用的概念。在經(jīng)濟學(xué)中，“原始積累”并非是指獲取“第一桶金”的資本，而是指資本徹底摧毀農民與生產(chǎn)資料直接結合的生產(chǎn)方式，一方面造就了以資本為核心的工廠(chǎng)制度，另一方面造就了大批的自由勞動(dòng)力，也即雇傭勞動(dòng)者的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程是資本主義生產(chǎn)方式，即勞動(dòng)者被迫受雇于資本的生產(chǎn)方式的生成過(guò)程，因此叫做資本的“原始積累”。格外強調一個(gè)理論命題：“原始積累”過(guò)程積累的不是錢(qián)，不是財富，而是一種生產(chǎn)方式，是一種不斷被再生產(chǎn)出來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系。
我們需要思考的是這樣一個(gè)命題：作為小生產(chǎn)者的農民和土地分離，通過(guò)企業(yè)、工廠(chǎng)、城市等媒介物，形成與生產(chǎn)資料的新的結合方式，成為社會(huì )化大生產(chǎn)和工業(yè)化的參與者，這是否是歷史的進(jìn)步與必然？如果答案是肯定的，那更為重要的是，我們中國能否走出一條不以勞動(dòng)者的痛苦和尖銳的社會(huì )階級對立為代價(jià)的城市化、工業(yè)化之路？
這個(gè)問(wèn)題才是中國農民工住房問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，才是中國城市化進(jìn)程所面臨的真正挑戰。
中國必須創(chuàng )出一條小生產(chǎn)者與土地分離的和諧之路
無(wú)需論證，在男耕女織、自給自足的自然經(jīng)濟、小生產(chǎn)的基礎上，我們絕對建設不起一個(gè)強大的經(jīng)濟體，絕對有不了讓中國老百姓都過(guò)上現代化生活的物質(zhì)基礎。城市就是打破小生產(chǎn)、采用現代科學(xué)技術(shù)、發(fā)展社會(huì )分工的必然產(chǎn)物�？梢院敛缓卣f(shuō)，農民和土地分離是城市化的必然趨勢、必然要求。馬克思在尖銳地批判“羊吃人”的過(guò)程中，同樣明確指出，工業(yè)化造就的自由勞動(dòng)制度、工廠(chǎng)制度以及城市化進(jìn)程是不可避免和符合客觀(guān)規律的。為什么呢？因為生產(chǎn)力的進(jìn)步是不可阻擋和不以人的主觀(guān)意志為轉移的。馬克思在經(jīng)濟學(xué)上的最重要貢獻之一，就在于他把歷史唯物主義、辯證唯物主義思想引入了經(jīng)濟學(xué)。
以上的話(huà)，并無(wú)任何為資本的野蠻辯護之意。但我們不能指望通過(guò)“退回去”的方式避免社會(huì )痛苦�！疤飯@詩(shī)”式的“桃花源”只能是一種幻想，而不可能成為民族振興之路。我們的任務(wù)，就是要找出一條和諧漸進(jìn)的、符合中國國情的，讓社會(huì )成員能夠共同分享好處的，而不是讓一部分人承擔痛苦和風(fēng)險、讓社會(huì )充滿(mǎn)危機的城市化之路。
找到這樣一條路并不容易。
在歐洲的工業(yè)化興起之后，世界上很多國家在自己的工業(yè)化進(jìn)程中都先后面臨了對小農經(jīng)濟進(jìn)行改造的問(wèn)題。前蘇聯(lián)嘗試了集體農莊方式，結果隨著(zhù)公有制的解體，資本最終仍舊成了土地的統治者。日本迄今堅持了對小農經(jīng)濟進(jìn)行補貼的方式，雖然一定程度地維持了農民和土地的直接結合關(guān)系，但也形成了發(fā)達的特大工業(yè)城市和凋敝的農村并存的“過(guò)密化”、“過(guò)疏化”格局。在其他后起國家，例如南美和亞洲一些國家，則出現了人口過(guò)度向城市集中的城鄉“二元結構”。
我們中國的情況比較特殊。這個(gè)特殊性就在于，從新中國建立以后，我們首先面臨的不是瓦解自然經(jīng)濟，而是強化農民和土地之間的內在經(jīng)濟聯(lián)系。為什么呢？因為在過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)間內，我們的生產(chǎn)力基礎還停留在手工勞動(dòng)為主的階段，經(jīng)濟發(fā)展的首要任務(wù)還是吃飽飯。而在這樣的生產(chǎn)力基礎上，調動(dòng)農民的積極性，發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)的最好辦法，就是讓農民與土地之間建立直接的經(jīng)濟聯(lián)系。所以新中國成立之后的土地改革和改革開(kāi)放初期的“聯(lián)產(chǎn)計酬責任制”等都取得了立竿見(jiàn)影的生產(chǎn)力發(fā)展效果。
而現在不同了，現在我們需要大力推進(jìn)城市化，需要讓農民通過(guò)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲取工資性收入，需要依靠“城市反哺農村”來(lái)推進(jìn)新農村建設了。中國的工業(yè)化已經(jīng)走到了一個(gè)新階段。一方面，我們絕不能重走歐洲工業(yè)化過(guò)程中暴力掠奪農民土地的老路；另一方面，我們又要避免重蹈一些新興經(jīng)濟體中農村嚴重落后，城市貧困積累的覆轍。這對我們的城市化是一個(gè)新的考驗。農民工住房問(wèn)題，關(guān)鍵之一，就是要解決好農民和土地分離過(guò)程中的平穩過(guò)渡問(wèn)題，實(shí)現城鄉協(xié)調發(fā)展。
最近一些地方嘗試通過(guò)“土地入股”的方式實(shí)現土地資源集中與保護農民長(cháng)遠利益的協(xié)調。但在實(shí)踐中，這個(gè)“股”能不能買(mǎi)賣(mài)流通，仍然困擾著(zhù)制度探索者。但從長(cháng)遠看，可以認為這種土地資本化的嘗試是有生命力的。因為這個(gè)方向意味著(zhù)農民的土地所有者身份與直接的農業(yè)生產(chǎn)者身份可以實(shí)現分離。我們現在還不能確切知道這個(gè)大題目的答案，但我們相信說(shuō)了多年的兩句老話(huà)：一句是，實(shí)踐是檢驗真理的標準；另一句是，發(fā)展是硬道理。