今天，改革進(jìn)入深水區。第二次轉型與改革更多涉及包括行政體制在內的存量制度變革，涉及社會(huì )需求結構變化、利益關(guān)系調整和利益博弈，其深刻性和復雜性遠超第一次轉型與改革。推進(jìn)二次轉型與改革既需要改革的決心與魄力，更需要加強改革的頂層設計，從全局高度對全面改革進(jìn)行運籌帷幄。
　　從國富優(yōu)先轉向民富優(yōu)先，涉及全面制度調整，迫切需要加強頂層設計。否則，很容易出現形式上講“民富優(yōu)先”，實(shí)際做法還是“國富優(yōu)先”；形式上講國民收入導向，實(shí)質(zhì)上還是經(jīng)濟總量導向。加強民富優(yōu)先的改革頂層設計，就是要把居民收入占GDP的比重、勞動(dòng)者報酬占GDP的比重、中等收入群體占總人口的比重、城鄉收入差距、居民消費率等作為二次轉型與改革的約束性指標。
　　協(xié)調利益關(guān)系需要頂層設計。近來(lái)，改革很大程度上演變?yōu)椴块T(mén)改革，即各領(lǐng)域的改革由主管部門(mén)提出改革方案和部署改革措施。這有利于提高專(zhuān)業(yè)性，但不可避免會(huì )受部門(mén)利益影響，難有實(shí)質(zhì)性突破。在當前財稅體制下，中央與地方的利益會(huì )出現不同程度分化。尤其是地方把做大經(jīng)濟總量作為主要目標，使一些改革政策在執行中走形變樣。新階段的改革，需要在發(fā)揮地方試點(diǎn)積極性同時(shí)，加強改革頂層設計，規范中央與地方的事權與財力。在頂層設計中還要克服行業(yè)利益。
　　二次轉型與改革涉及的基本問(wèn)題都需要在結構性改革框架內完成。比如，第一，新階段經(jīng)濟增長(cháng)方式轉型已不能就經(jīng)濟而論經(jīng)濟，而是要綜合考慮經(jīng)濟增長(cháng)所依賴(lài)的社會(huì )環(huán)境，尤其是重新思考“政府主導下的市場(chǎng)”還是“市場(chǎng)主導下的政府”。第二，新階段的社會(huì )體制改革既涉及經(jīng)濟基礎支撐，更與行政體制改革密切相關(guān)，而政府轉型更是結構性改革的核心。第三，財稅體制改革實(shí)質(zhì)是政府定位的問(wèn)題。財政體制改革必須與行政體制改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，才能取得預期效果。
　　經(jīng)濟領(lǐng)域和社會(huì )領(lǐng)域的改革可以通過(guò)試點(diǎn)性探索推進(jìn)，可以通過(guò)增量改革的方法推進(jìn)。但政府改革需要有清晰的藍圖，否則很容易陷入混亂和無(wú)序狀態(tài)。推進(jìn)發(fā)展導向從經(jīng)濟總量向國民收入轉變、從國富優(yōu)先向民富優(yōu)先轉變，涉及發(fā)展理念和政府職能的重大調整。政府真正成為公共服務(wù)型政府，當前需要討論三個(gè)重要問(wèn)題：第一，政府以GDP增長(cháng)為中心，還是以公共服務(wù)為中心；第二，國有資本的配置是以公益性為導向、以改善民生為目標，還是繼續以做大經(jīng)濟總量為目標，繼續強化在競爭性領(lǐng)域的投資；第三，繼續支持國有資本壟斷營(yíng)利性強的部門(mén)，還是打破壟斷、引入競爭，使民營(yíng)經(jīng)濟成為經(jīng)濟持續穩定較快增長(cháng)的主導力量。
　　改革必須要有基本共識，否則很難推動(dòng)下去。形成各方合力是推進(jìn)二次轉型與改革的重要保障。二次轉型與改革既涉及政策體系的創(chuàng )新，又涉及制度結構的系統變革，對綜合協(xié)調的要求更高，也更為迫切。建議成立由中央直接領(lǐng)導的改革領(lǐng)導協(xié)調機構，有利于從全局上把握改革的進(jìn)程，在此基礎上，加強和完善改革的決策機制。由于利益主體的多樣性，改革的爭論不可避免，重要的是建立起改革的社會(huì )參與機制，使不同的利益主體有正常的表達途徑，使改革爭論與討論機制化、常態(tài)化。另外，通過(guò)正確的輿論引導，可以在社會(huì )中盡快形成改革的基本共識。為此，需要推進(jìn)改革決策過(guò)程的公開(kāi)透明化，加強改革的輿論宣傳，及時(shí)解答公眾對改革政策的疑惑，使廣大社會(huì )成員了解、理解、支持改革，以形成全社會(huì )改革合力。
　　改革不是小打小鬧，必須是更大的決心、更大的魄力與更大的行動(dòng)相結合。頂層設計的關(guān)鍵是敢不敢在利益關(guān)系調整上“動(dòng)刀子”。(本文摘編自8月16日《人民論壇》，原題為“‘民富優(yōu)先’應成為改革發(fā)展導向”)