據報道，近期國土資源部對需報國務(wù)院批準建設用地的城市范圍進(jìn)行了調整，除原規定需報國務(wù)院批準用地84個(gè)城市外，自2011年起，國務(wù)院再上收秦皇島等22城市建設用地審批權。
　　一般而言，這會(huì )被解讀成為是嚴格土地制度的一個(gè)舉措。雖然中央政府已經(jīng)多次強調要嚴格土地制度，但是各地方政府為了自己的利益考慮，往往是上有政策，下有對策。以此前媒體報道的高爾夫球場(chǎng)建設為例，2004年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》，但是此禁令下發(fā)之后，全國還是新建了將近400多家球場(chǎng)。如果從高爾夫球場(chǎng)的建設教訓來(lái)看，在實(shí)踐過(guò)程中，地方政府以各種形式突破用地規劃增加建設用地的現象可能也會(huì )大幅度發(fā)生。作這樣的預判，并不是對政府管理能力的否定，而是由事先規劃的局限所決定的。
　　按照《土地管理法》第17條的規定，“各級人民政府應當依據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃�！钡�是，土地利用總體規劃并不僅僅是由本級人民政府制定，因為在第18條還規定“下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制�！边@意味著(zhù)一個(gè)城市要發(fā)展成什么樣子，并不是由這個(gè)城市本身決定，而是由這個(gè)城市的上一級機構決定。
　　由上級來(lái)決定其治下城市的發(fā)展，一個(gè)最大的好處就是可以平衡其轄區內的各個(gè)城市的發(fā)展。為此，《土地管理法》第18條還特意指出，“地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過(guò)上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標�！闭�是這個(gè)規定，為不少地區進(jìn)行跨地區的土地用地指標交易提供了法律上的前提。
　　但是，這種由上級決定下級城市發(fā)展的模式也存在著(zhù)諸多的弊端。一個(gè)非常明確的事實(shí)是，在現有的體制下，下一級的機構沒(méi)有權力來(lái)對上級機構的決定產(chǎn)生法律意義上的監督。而上一級的機構無(wú)需對其決定承擔法律責任，但是由土地規劃而產(chǎn)生的用地指標卻能夠對治下的某個(gè)城市產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。在現實(shí)的過(guò)程中，這個(gè)由上級決定的土地利用總體規劃往往會(huì )成為限制縣一級城市發(fā)展的緊箍咒。
　　同時(shí)，在現有的模式下，各個(gè)行政區劃內的建設用地總量都是固定的，不能夠隨便增加。而處在城市化進(jìn)程中的中國，建設用地指標就成為不少地區急切需要解決的問(wèn)題。由于指標被控制在上一級政府手里，相關(guān)國土規劃部門(mén)就成了下一級地方政府公關(guān)的對象。
　　我們不懷疑土地利用總體規劃的目的，就是為了更好地集約利用土地，保護土地資源。但是在我看來(lái)，過(guò)于迷信計劃的作用，忽視土地市場(chǎng)的價(jià)格機制，這才是導致土地市場(chǎng)亂象的根源。城市化在發(fā)展，建設需要土地，耕地也需要土地，平衡兩者之間最好的辦法就是建立一個(gè)以?xún)r(jià)格機制為基礎的市場(chǎng)。假設土地價(jià)格很高，那誰(shuí)愿意多占耕地呢？而在現在土地市場(chǎng)尚未建立的前提下，在我看來(lái)一切的嚴格管理只能夠是將資源傾斜至那些和權力接近的機構，而那些真正需要土地的市場(chǎng)主體將不得不以更高的價(jià)格獲得土地。