現在“頂層設計”這個(gè)詞比較時(shí)髦，大家言必談頂層設計。什么是頂層設計？我認為頂層設計指確定改革的基本制度框架和運行機制，并以此作為具體設計的原則。
市場(chǎng)經(jīng)濟的基本理念，是經(jīng)濟人和企業(yè)在價(jià)格信號的引導下，在追求自身利益最大化的同時(shí)實(shí)現社會(huì )資源的有效配置。但市場(chǎng)有失靈的時(shí)候，因而需要政府的干預。政府的職責就是維護一個(gè)公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，保障公民基本生活條件。這是考慮頂層設計時(shí)我們需要堅持的一個(gè)最基本的理念。
現在最主要的問(wèn)題是：是否堅持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎性作用的改革取向？特別是金融危機以后，很多措施的出臺更多地是相信政府的力量，對市場(chǎng)力量則不太相信。所以，談到頂層設計，先要討論頂層設計的制度框架是什么？往哪個(gè)方向走？如果沒(méi)有討論清楚這些問(wèn)題，那么很多具體措施的執行就會(huì )存在較大的分歧。
90年代的那一輪改革奠定了現在制度的基礎，其中，財政、稅收、投資、金融、外資、外匯、農村、國企等各個(gè)方面都進(jìn)行了配套改革。
從十二屆三中全會(huì )到十四屆三中全會(huì )，我國確定了社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革方向。十二屆三中全會(huì )提出“政府調節市場(chǎng)，市場(chǎng)引導企業(yè)”；1989年之后，曾對搞不搞社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟存有爭議；最后十四屆三中全會(huì )提出建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的改革方向。于是，90年代的那一輪改革奠定了現在制度的基礎，其中，財政、稅收、投資、金融、外資、外匯、農村、國企等各個(gè)方面都進(jìn)行了配套改革。
在這一輪改革過(guò)程中，金融體制改革是有頂層設計的。我國80年代建立中央銀行制度之后，中央銀行到底怎樣運作？90年代改革的時(shí)候明確了兩點(diǎn)：一是中央銀行應該是宏觀(guān)集中調控權，消除中央銀行的利潤動(dòng)機；二是在金融業(yè)務(wù)和監管方面提出分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管的理念，后來(lái)的立法和機構設置均據此進(jìn)行。
央行當時(shí)真是革了自己的命，央行總行把基層行的資金調劑權和規模調劑權都收回總部，導致現在央行的基礎行只剩服務(wù)職能，沒(méi)有調控權力。而且央行原來(lái)是有利潤留成的，那次改革取消了它的利潤留成。但是那次改革還是留了一些尾巴：央行原本應該是獨立財政預算，但是財政部門(mén)不同意，所以到現在為止央行預算還是受制于財政部門(mén)，這一點(diǎn)有別于其他國家。此外，我國央行是內閣成員，而其他所有國家中央銀行都是對議會(huì )負責，不對政府負責，因為政府總是希望刺激經(jīng)濟，而中央銀行則需要保持相對獨立。
直到90年代初期，央行仍統管所有金融監管事宜。1992年證監會(huì )才成立，當時(shí)它的權限定位是半市場(chǎng)、半政府組織。在金融機構方面，強調的是法人權利集中，讓金融機構成為市場(chǎng)主體，政策性和商業(yè)性金融機構分設。90年代之前，各個(gè)金融機構的分支機構都是按照準法人運作，管理權非常分散，而交通銀行(601328,股吧)、廣發(fā)行各個(gè)分行甚至就是獨立法人。到90年代才把分支機構的權利收歸總行，這是非常大的調整。
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深化金融體制改革需要解決六個(gè)問(wèn)題 |
在中央銀行作為內閣成員的基礎上，貨幣政策的取向可以由國務(wù)院決定，但是貨幣政策的具體操作則應該給中央銀行以自主權。
當前深化金融體制改革面臨很多體制性問(wèn)題需要解決，如果不解決，市場(chǎng)就會(huì )被制約，無(wú)法正常運作。以下是我認為中國未來(lái)幾年做頂層設計時(shí)，最需要解決的六個(gè)問(wèn)題。
一是中央銀行與金融監管的關(guān)系。在這個(gè)問(wèn)題上，首先，我個(gè)人認為要解決央行獨立性問(wèn)題。中國目前尚不具備中央銀行直接向人大負責的條件。在中央銀行作為內閣成員的基礎上，貨幣政策的取向可以由國務(wù)院決定，但是貨幣政策的具體操作則應該給中央銀行以自主權。而現在央行連具體操作都沒(méi)有任何自主權，這是一個(gè)非常大的問(wèn)題。
其次，宏觀(guān)審慎管理和微觀(guān)審慎監管的關(guān)系。如果“一行三會(huì )”的關(guān)系處理不好，那么防范系統性風(fēng)險和維護整個(gè)金融體系的穩定就存在較大障礙。不能把“一行三會(huì )”看成四個(gè)正部級平行單位，靠中央行政協(xié)調來(lái)處理它們之間的關(guān)系。這次金融危機充分體現了中央銀行履行最后貸款人職責維護金融體系穩定的關(guān)鍵作用。但是，對于中央銀行的最后貸款人職責既要充分肯定，又要對它形成一定約束。要更好地發(fā)揮最后貸款人職責，對于監管人信息的知悉非常重要。同時(shí)，實(shí)現金融監管信息的共享，制約監管權力和中央銀行權力，任何權力都要受到制衡。無(wú)論什么樣的制度設計，這些理念都應該貫徹下去。
此外，還有消費者保護問(wèn)題�，F在所有監管當局基本上都不從消費者的立場(chǎng)上出發(fā)，都比較偏向于金融機構，因而消費者權益沒(méi)有得到很好的保護。這次金融危機之后，大家也提出來(lái)“雙峰”原則，強調消費者權利保護。在消費者權利保護、金融監管和央行最后貸款人三者之間應該形成一種權力制衡，才能保障金融業(yè)平穩發(fā)展。
二是行為立法與機構立法的關(guān)系。照理講，立法應該針對市場(chǎng)行為立法，不應該針對某一個(gè)機構立法，但實(shí)際上，我們的立法經(jīng)常針對某一類(lèi)機構立法�，F在，我國金融基本法律框架已經(jīng)建立，但是機構立法痕跡依然存在。金融業(yè)包括銀行、證券、保險和信托，相對應的法律關(guān)系就是債權、股權、保險和信托四類(lèi)。保險的法律關(guān)系事實(shí)上不能夠被看作為一種負債關(guān)系，而應該是建立在大數法則上的互助關(guān)系，即拿多數人的保費彌補少數人的經(jīng)濟風(fēng)險，這是一種經(jīng)濟補償功能。而我們現在更多地把保險業(yè)看成是一種投資工具，偏離了保險業(yè)的本質(zhì)，一定程度上增加了市場(chǎng)的混亂狀況。
財富管理、信托市場(chǎng)是未來(lái)金融業(yè)發(fā)展空間非常大的一塊，甚至是最大的一塊。但是，我們立法上的混亂，概念上的混亂，使得這塊不能很好地發(fā)展。我到人大以后一直在推動(dòng)證券投資基金法的立法進(jìn)程，其實(shí)背后就是對資金信托的立法推動(dòng)。最近，國際保險監督官協(xié)會(huì )已經(jīng)規定，沒(méi)有保障功能的投資賬戶(hù)不能算成保費，這其實(shí)是讓保險業(yè)回歸保障功能的一個(gè)非常重要的會(huì )計上、制度上的決定。本來(lái)投聯(lián)險就是投資基金，但是沒(méi)有按照投資基金來(lái)監管，結果出了很多問(wèn)題。而且我們保險業(yè)保費都不是期交，而是躉交，目的就是為了吸收錢(qián)，攢很多錢(qián)后就去投資。信托業(yè)方面，現在理財市場(chǎng)上各方面出現的問(wèn)題都與其有關(guān)。
三是功能監管和機構監管的關(guān)系。我國現在基本上是機構監管，監管當局把自己監管的機構看成自己的兒子，維護它的利益。某一個(gè)監管當局監管的兒子可以去搶別人兒子的生意，但設計很多壁壘，不讓別人的兒子做我主管的業(yè)務(wù)。以至于對于同樣法律關(guān)系的產(chǎn)品，三個(gè)監管當局出臺了各自不同的規則，導致市場(chǎng)混亂。所以，我現在強調仍然以機構監管為主，但是應該逐步實(shí)行功能監管。實(shí)行功能監管就是業(yè)務(wù)牌照制。如香港就有很多牌照，資本市場(chǎng)搞證券就有九種牌照，你做某種業(yè)務(wù)就給你發(fā)某種牌照，你只要具備一定條件，就可以申請該業(yè)務(wù)的牌照。
四是綜合經(jīng)營(yíng)路徑選擇。如果我們的監管能夠實(shí)行業(yè)務(wù)牌照制，那么就涉及到第四個(gè)問(wèn)題綜合經(jīng)營(yíng)的路徑選擇，即集團綜合、法人分業(yè)。分業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，如果沒(méi)有大的利害沖突，可以申請多種牌照。比如信托牌照和銀行、證券、保險其實(shí)并不矛盾，信托業(yè)務(wù)是這三者的交集。
五是人民幣國際化的順序。比較理想的人民幣國際化的順序是，加大匯率形成機制改革力度，推進(jìn)資本項下可兌換，使得人民幣成為結算貨幣，廣泛使用后，變成國際化貨幣，最后再變成儲備貨幣。但是在匯率改革問(wèn)題上，各方難以形成共識，因此人民銀行劍走偏鋒搞國際貿易人民幣結算。原來(lái)在周邊國家是有人民幣結算的，主要是邊貿，現在則是國際貿易都可以用人民幣結算。這樣可以倒逼我們必須加快資本項下可兌換進(jìn)程，因為那么多貨幣出去以后必須有回流渠道。如果沒(méi)有回來(lái)投資的渠道，沒(méi)人愿意用人民幣結算，就會(huì )倒逼資本項下開(kāi)放。而且，在香港形成離岸人民幣中心以后，香港人民幣貿易匯率對于我們的匯率會(huì )產(chǎn)生一種參照，這也會(huì )促進(jìn)人民幣匯率進(jìn)一步市場(chǎng)化。人民幣正在通過(guò)這樣的一種渠道走向國際化。我個(gè)人認為中國完全具備五年之內實(shí)現資本項下可兌換的條件，關(guān)鍵是我們的決心和認識必須統一。而且，在人民幣升值空間沒(méi)有完全消除的時(shí)候實(shí)現人民幣國際化，是一個(gè)有利的時(shí)間窗口。
六是國際貨幣體系改革的方向。對這次金融危機的爆發(fā)，國際貨幣體系的缺陷負有不可推卸的責任。世界經(jīng)濟不平衡走到今天與貨幣結算制度有非常大的關(guān)系。未來(lái)改革的方向有兩條思路：一是SDR的思路，基本上就是歐盟的思路。歐元現在盡管遇到很多問(wèn)題，但是歐盟地區還是想把歐元維護好。二是全球形成幾個(gè)主要儲備貨幣，然后形成有約束的國際儲備貨幣。我認為把SDR逐漸做實(shí)，而且在國際貿易中產(chǎn)生一定作用，對于調整國際貿易關(guān)系還是有好處的。