近日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議強調，中央和地方未來(lái)將進(jìn)一步加大財政性資金投入，推進(jìn)保障房建設，政府還將繼續大力推進(jìn)保障性安居工程特別是公租房建設，加快實(shí)現住有所居的目標。而根據住房和城鄉建設部最近發(fā)布的消息，今年1-8月份全國城鎮保障性住房和棚戶(hù)區改造住房已實(shí)現開(kāi)工868萬(wàn)套，開(kāi)工率86%，今年1000萬(wàn)套的保障房建設目標總體有望按時(shí)完成。
　　我們知道，針對房?jì)r(jià)高企所帶來(lái)的社會(huì )矛盾日益突出的問(wèn)題，中國政府在2010年建成580萬(wàn)套保障房的基礎上，又進(jìn)一步制定了在2011年建設1000萬(wàn)套保障房的建設目標，并計劃在“十二五”期間建成3000萬(wàn)套保障房。規模如此龐大的保障房建設規劃，以及從國務(wù)院到政府各部門(mén)今年以來(lái)反復強調、著(zhù)力推進(jìn)保障房建設所表現出的堅決立場(chǎng)，是否意味著(zhù)中國居民住房供不應求的問(wèn)題能在未來(lái)得到根本性解決？
　　為解答這個(gè)問(wèn)題，首先我們來(lái)看看保障房的含義。保障房的全稱(chēng)是社會(huì )保障性住房，它是由政府通過(guò)無(wú)償提供土地、為買(mǎi)不起商品房和無(wú)能力自行解決住房問(wèn)題（包括無(wú)能力租市場(chǎng)價(jià)的住房）的貧困家庭或中低收入家庭的人群建設的住房。這種住房通常有著(zhù)嚴格的面積限制（一般不超過(guò)60平方米）和居住人員資格限制（一般僅限于貧困家庭和中低收入家庭），多以出租的方式供人居住，居住人群通常只需交納遠低于市場(chǎng)價(jià)格的租金即可居住　。保障房的目的是為了保障公民的居住權利，這既是政府保障人權的基本職責所在，也是政府為緩和社會(huì )矛盾、維護社會(huì )安定的“無(wú)奈”選擇。
　　如果我們按需求層次由低到高的順序，可以將居民住房需求劃分為基本自住需求、改善性住房需求和投資性購房需求。由于保障房從根本目的上是為了解決公民最基本的居住問(wèn)題，因此它所針對的必然是位于需求層次最低端的基本自住需求。因此即便保障房未來(lái)的建設規模迅速增加，最多只會(huì )對居民基本自住需求構成替代，并將部分即期的基本自住購房需求轉化為未來(lái)的改善性購房需求。從動(dòng)態(tài)層面來(lái)看，住房供不應求局面仍將存在，不過(guò)其內涵將發(fā)生轉變，即隨居民消費能力的不斷提升和消費需求層次的持續提高，低層次需求級別的住房供不應求將演化為較高層次需求級別上的住房供不應求。
　　為說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題，讓我們舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子。以建筑面積60平米一套的保障房為例，其戶(hù)型最多可擴展為二室一廳。而在如今80后、未來(lái)的90后紛紛成家立業(yè)并生兒育女的環(huán)境下，由于這些家庭中有著(zhù)夫妻雙方均需工作的特點(diǎn)，因此為照顧子女往往需要長(cháng)輩搬來(lái)同住　。于是隨子女長(cháng)大，二室一廳的住房條件將越來(lái)越無(wú)法滿(mǎn)足居住需求，這些家庭購買(mǎi)更大面積、更舒適居住環(huán)境住房的改善性需求日益強烈。
　　值得注意的是，保障房的存在會(huì )使得這種家庭原有的購買(mǎi)較小面積住房的基本自住購房需求減少，并使得該家庭的首次購房時(shí)間出現遞延，購房需求有可能直接升級至改善性需求。當居民普遍產(chǎn)生這種改善性需求時(shí)，住房供不應求局面仍會(huì )存在，只不過(guò)由最低端的自住性住宅市場(chǎng)轉換到較高端的改善性住宅市場(chǎng)　。
　　此外，房地產(chǎn)供給的形成涉及到中央政府、地方政府和開(kāi)發(fā)商三方，缺一不可。而從這三者的利益博弈結果來(lái)看，保障房建設也不會(huì )從根本上改變相對于中國居民住房需求、特別是較高層次的住房需求，市場(chǎng)供不應求的總體格局。
　　對于一級市場(chǎng)土地的供應方——地方政府而言，由于我國土地資源由地方政府壟斷，一級市場(chǎng)土地出讓收入已成為地方政府最主要的財政收入來(lái)源——2010年我國土地財政收入高達2.9萬(wàn)億元，土地出讓收入對地方政府財政收支狀況具有舉足輕重的作用，因此維護高地價(jià)、保證財政收入規模便成為了地方政府的目標；對于房地產(chǎn)政策的制定者——中央政府而言，由于其政策目標則主要聚焦于經(jīng)濟增長(cháng)速度和社會(huì )穩定，因此在當前因住宅價(jià)格過(guò)高而導致社會(huì )矛盾激化的環(huán)境下，通過(guò)保障房建設來(lái)平抑社會(huì )住房矛盾和繼續保持經(jīng)濟平穩增長(cháng)便成為了中央政府的中短期目標；對于土地一級市場(chǎng)的需求方、二級市場(chǎng)的供應方——房地產(chǎn)開(kāi)放商而言，開(kāi)發(fā)商的拿土成本就等于地方政府的土地出讓收益，開(kāi)發(fā)商的目標是以銷(xiāo)定產(chǎn)、消化庫存后再適時(shí)適度投資購買(mǎi)土地，從而不斷獲取盈利。
　　在這個(gè)錯綜復雜的三方利益博弈中，保障房建設的結果將是中央政府迫使地方政府拿出土地和部分地方財政資金，與中央財政資金一起參與保障房建設；同時(shí)作為對地方政府出地出資的補償和防止地方政府融資平臺財務(wù)狀況惡化引發(fā)系統性金融風(fēng)險，中央政府將默許地方政府通過(guò)控制土地出讓面積來(lái)維持高土地出讓價(jià)格，并在住房矛盾有所緩解的條件下放松對改善性購房需求的政策管制，以提高開(kāi)發(fā)商對中高端房地產(chǎn)的建設意愿和在土地市場(chǎng)的拿地意愿，從而讓地方政府能繼續取得較高的土地財政收入，確保地方收支平衡，最終實(shí)現三方利益的平衡。
　　由以上對保障房?jì)群�和對房地產(chǎn)市場(chǎng)供給形成過(guò)程中所涉三方利益博弈的分析，我們可以得出如下結論——規模龐大的保障房建設以及政府強力推進(jìn)保障房建設的努力，并不會(huì )從根本上解決中國居民住房總體供不應求的這一動(dòng)態(tài)問(wèn)題，它只能緩解居民當前最基本的自住需求，進(jìn)而對一部分居民基本自住購房需求構成替代，并促使一部分即期的自住購房需求轉化為未來(lái)的改善性購房需求。隨居民消費需求升級以及購房時(shí)間的遞延、購房能力的積累，以滿(mǎn)足居民改善性住房需求為主的住宅市場(chǎng)供不應求局面仍將持續甚至可能加劇。