需要用公共的理念、公共的規則、公共的軌道來(lái)管理具有公共性質(zhì)的財政資金。
　　“小金庫”形成的原因是多方面的。一方面，“小金庫”具有時(shí)代特征，是經(jīng)濟體制轉軌時(shí)期的產(chǎn)物。在計劃經(jīng)濟體制條件下，我們的國民經(jīng)濟與國有制經(jīng)濟幾乎是可以劃等號的。當時(shí)的國家財政，主要來(lái)源是國有制經(jīng)濟，國家財政因而并非國家的財政，而是國有制財政。由于國有制經(jīng)濟主要分布在城市，國有制財政又表現為城市財政，它很難延伸到農村；國有制財政的主要聚焦點(diǎn)是生產(chǎn)建設，它很難延伸到民生。因此，在此范疇內形成的財政運作我們也將其視為自家院落內的收入與支出，并未把它理解成整個(gè)社會(huì )的收入與支出，也未把它還原為公共的收入與支出，只要在國有制范圍內制訂一個(gè)規范就可以，但這樣的運作方式，一旦進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟的條件，它就是非規范性的行為。
　　另一方面，“小金庫”產(chǎn)生是“放權讓利”改革的滯后效應。中國改革從放權讓利開(kāi)始，目的是激發(fā)改革積極性，給企業(yè)、居民還賬。在還賬過(guò)程中，出現了財政收入大幅減少，財政收入占GDP比重持續下降。同時(shí)，政府支出沒(méi)有隨之減少，相反，發(fā)展經(jīng)濟的積極性大為高漲，需要大量的資金，形成了支出規模未減而發(fā)展經(jīng)濟支出激增的現象，規范性收入不足。當時(shí)的情形是不給資金給政策，出現了允許政府部門(mén)自行創(chuàng )收的現象。只要通過(guò)政府部門(mén)或行政事業(yè)單位自身創(chuàng )收的錢(qián)，大家就認為這是自己賺來(lái)的錢(qián)，不是財政撥付的錢(qián)，理應進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的管理，這就是“小金庫”。
　　“小金庫”還是慣性思維的延續。一些單位覺(jué)得只要是為老百姓做事，只要沒(méi)把錢(qián)裝入自己的腰包，怎么收、收多少都相對不重要，再加上不科學(xué)或不正確的政績(jì)觀(guān)及加快經(jīng)濟發(fā)展的需要，于是在過(guò)去的30年中形成了大量的非規范性的收支行為。以此為基礎，又形成了非規范性的收支機制，這就是“小金庫”產(chǎn)生的基本背景。
　　這種情形與經(jīng)濟社會(huì )科學(xué)發(fā)展的時(shí)代要求已經(jīng)越來(lái)越不相容。經(jīng)濟改革的進(jìn)程和市場(chǎng)化發(fā)展的階段已經(jīng)讓我們不能不進(jìn)入公共財政的時(shí)代。這種變化需要一種新的制度安排，改變游戲規則，由舊的拓展為新的公共的制度規范。需要用公共的理念、公共的規則、公共的軌道來(lái)管理具有公共性質(zhì)的財政資金。
　　所以，從根本上治理“小金庫”，要從嚴守三個(gè)“底線(xiàn)”入手：
　　第一，行政事業(yè)部門(mén)經(jīng)費實(shí)行“供給制”。行政事業(yè)單位行事的唯一準則應該是追求公共利益最大化，不能心存斂財的念頭，行政事業(yè)部門(mén)經(jīng)費要著(zhù)眼于實(shí)行財政統一“供給制”，全部由財政預算撥款，不允許自己創(chuàng )收。即便出于現實(shí)國情的考慮，難以一下子消除“雙軌制”，也要將“供給制”作為目標，逐步創(chuàng )造條件逼近“供給制”。
　　第二，全部財政性收支納入預算。預算本身不只是計劃，而是財政管理的重要線(xiàn)索和渠道。全部財政性收支進(jìn)預算，凡是預算外和制度外收支都是非規范性收支。行政事業(yè)單位掌握的錢(qián)一旦脫離預算的控制，就容易出現問(wèn)題。要建立完整統一的公共預算，消滅預算外收支，鏟除制度外收支，形成一個(gè)覆蓋整個(gè)財政性收支的公共預算。
　　第三，由財政部門(mén)專(zhuān)司財政管理權。掌管全部財政性收支是財政部門(mén)的天職所在，設置財政部門(mén)的根本初衷，就是避免本應以追求公共利益為宗旨的政府行為異化為以利潤最大化為動(dòng)機的企業(yè)行為，不允許其他政府部門(mén)發(fā)生任何以直接向企業(yè)、居民收錢(qián)為代表的財政性活動(dòng)。即便出于工作便利的考慮，也要納入“收支兩條線(xiàn)”的制度框架，實(shí)行所謂“代收”、“代征”。
　　如果能做到這三條，各個(gè)行政事業(yè)單位就會(huì )在規范化的環(huán)境內，在干凈的土壤上運作，“小金庫”治理工作也就可以獲得堅實(shí)的基礎。