已討論多年地方政府自行發(fā)債的大門(mén)終于打開(kāi)了。
有媒體披露，《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《辦法》）主要在于應對即將到來(lái)的地方政府集中到期償還債務(wù)的高潮。如果不能在債務(wù)第一波高峰來(lái)臨之前允許地方政府自行發(fā)債務(wù)，那很可能地方政府不少在建項目資金突然斷流，把地方政府融資平臺潛藏的巨大風(fēng)險完全暴露出來(lái)，從而引發(fā)地方政府債務(wù)危機及中國銀行危機、金融危機、經(jīng)濟危機等。
不過(guò)，筆者理解，《辦法》的出臺估計并非僅是一項化解地方政府短期的融資的方式�；蛑饕菫榱私鉀Q即將集中到期的地方政府債務(wù)償還的問(wèn)題，而可能是通過(guò)這個(gè)試點(diǎn)來(lái)解決當前地方財政來(lái)源的結構性問(wèn)題。因為，就《辦法》所試點(diǎn)的地方來(lái)看，是國內經(jīng)濟最為發(fā)達及財政狀況最好的。這些省市的財政狀況一向良好，根本不存在集中到期債務(wù)償還的違約問(wèn)題。假定這些地方財政狀況不好，在《辦法》額度內自行發(fā)債，與這幾個(gè)地方財政要支出的項目比也是杯水車(chē)薪。因此，這幾個(gè)經(jīng)濟發(fā)達的省市自行發(fā)債，更主要是通過(guò)這種試點(diǎn)取得經(jīng)驗后對國內地方財政體制進(jìn)行重大改革。
對于地方政府自行發(fā)債，有人認為關(guān)鍵在于控制風(fēng)險，避免地方官員在獲得發(fā)債權之后，不計風(fēng)險和后果，濫用發(fā)債權；也有人質(zhì)疑這種地方政府自行發(fā)債的合法性。對于地方政府自行發(fā)債，這些問(wèn)題自然是重要的。如果這種債券發(fā)行由中央財政擔保，那么地方政府把這種發(fā)債額度使用到極致是必然的。還有，作為一項重大財政體制改革，僅是以試點(diǎn)的方式來(lái)推行，也是缺乏法理上的基礎。
不過(guò)，在筆者看來(lái)，這些還不是《辦法》所面臨的問(wèn)題中最為重要的方面。因為，在近十年間，隨著(zhù)金融市場(chǎng)發(fā)展及金融工具增加，為了短期的GDP快速增長(cháng)，每一級的政府無(wú)不在其權力范圍內過(guò)度使用各種信用工具。而從已有經(jīng)驗來(lái)看，哪個(gè)地方政府能把不同的金融工具使用到極致，哪個(gè)地方的GDP就能有更快的增長(cháng)。特別是2008年9月美國金融危機之后，這種觀(guān)念更是深入到每個(gè)政府官員的頭腦中。大家可以看到，早兩年，地方政府融資平臺之所以能快速增長(cháng)，就與這種融資理念有關(guān)。據查，對于地方政府融資平臺近11萬(wàn)億元的貸款，地方政府基本上沒(méi)有將其考慮在到期償還的范圍內。如果是這樣，建立任何地方政府的債務(wù)償還風(fēng)險管理體系也都可能鞭長(cháng)莫及。比如，各地的土地出讓金的監督使用風(fēng)險，不也是有一套風(fēng)險約束管理制度嗎？但這些制度對地方政府約束力多強呢？這些年來(lái)地方政府對土地財政的強激勵從未減弱過(guò)。
還有，近些年來(lái)，地方政府的公共項目支出都在成倍增長(cháng)，地方政府公共財政支出的規模越來(lái)越大。這僅是在城市化的快速進(jìn)程中推動(dòng)公共財政支出快速增長(cháng)嗎？可以說(shuō)，在中國，無(wú)論經(jīng)濟富裕的地方還是落后的地方，幾乎所有地方政府都對城市基礎設施粗放型的經(jīng)營(yíng)特別感興趣。因此，全國各地的大中小城市的街道越修越寬，城市基礎設施越修越多，其造價(jià)也越來(lái)越高。這樣，不僅當地GDP上去了，政府官員的業(yè)績(jì)上去了，而且也給這些官員提供了巨大的尋租空間。很清楚，如果地方政府粗放型的城市化經(jīng)營(yíng)理念不改變，或整個(gè)城市基礎設施建設低效率現象不扭轉，那么，僅僅依靠地方債風(fēng)險控制機制的制衡是無(wú)濟于事的。
應該看到，隨著(zhù)房地產(chǎn)市場(chǎng)調整，地方政府的“土地財政”風(fēng)險將逐漸地暴露出來(lái)。地方政府自行發(fā)債是化解其風(fēng)險的一種方式，而且這種化解方式需要一系列制度安排來(lái)保證，否則，它或將制造另外一波金融風(fēng)險。而且，要解決地方政府的土地財政問(wèn)題，還得對現有房地產(chǎn)稅收制度、土地出讓金制度、公共財政制度、政府官員的考核制度及政治民主制度等多方面入手，進(jìn)行重大制度改革。只有這樣，才能建立起地方政府自行發(fā)債風(fēng)險管理與制衡配套機制，保證地方政府在保障民生的前提下有效運行�？梢�(jiàn)，地方政府債自主發(fā)行不僅在于試點(diǎn)，更重要的是要借此東風(fēng)著(zhù)手一系列重大制度改革，并由此真正建立起公共財政均等化的現代財政制度。
