地方債發(fā)行的制度安排，除了預算硬約束的第一約束條件以外，還絕不能缺乏完善規范的監管機制和公平、獨立、有公信力的信用評級機制。
我們一直沒(méi)能建立起一整套透明、規范的財政預算體制。最近各部委被要求披露財政支出，應是一大進(jìn)步。發(fā)行地方債，理所當然要伴隨規范財政預算制度和財政監管機制的建設。建立地方政府和政府融資平臺的資產(chǎn)負債表，增加地方政府財政預算和支出、地方債務(wù)和收益情況的透明度，進(jìn)行必要的平衡資產(chǎn)和債務(wù)的管理，便是將地方債的風(fēng)險控制在最小范圍內的重要舉措。
建立地方政府的資產(chǎn)和債務(wù)平衡制度，有利于監督地方債資金的使用，有利于地方債的發(fā)行，實(shí)現地方債發(fā)行承擔相應的社會(huì )職能提供公共服務(wù)，推動(dòng)政府職能實(shí)現真正的轉移。
地方債要在結構調整，引導新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研發(fā)環(huán)節中發(fā)揮積極的作用，財政政策是引導經(jīng)濟轉型的主導政策。通過(guò)地方債的發(fā)行實(shí)現財政政策的引導目標，對募集必要的資金用途一定要受到嚴格監督。政府投資和融資未來(lái)應該向社會(huì )性和民生項目使用大規模傾斜，包括教育，社保，醫保，保障性住房建設。從中長(cháng)期來(lái)說(shuō)，不能讓地方債發(fā)行變成地方政府獲取資金延續投資推動(dòng)的GDP增長(cháng)進(jìn)而阻礙轉型的新突破口，造成適得其反的結果。
建立監督體制有利于實(shí)施財政決策的預算硬約束。加強地方債使用的透明度，規范公共資源的管理，有利于防范濫用權力帶來(lái)的公共資源的損失和風(fēng)險，也避免關(guān)于地方債發(fā)行后地方政府官員的座駕可能都把奧迪換成法拉利的擔心。
地方債是一種公共金融產(chǎn)品，必須接受持有人和市場(chǎng)的監督，債券持有人有權知道詳細的債券資金使用的明細。建立資產(chǎn)負債表定期披露資產(chǎn)和負債信息，有利于監管部門(mén)控制發(fā)債規模，有利于監督國有資產(chǎn)的保值增值，防止濫用，浪費債務(wù)融資和導致地方國有資產(chǎn)的流失的行為。
加強獨立的評級機構的培養也是市場(chǎng)監督的一部分。按照國內外現在的游戲規則，債券市場(chǎng)上評級是對還債信用也就是違約概率的公開(kāi)評判。國際金融危機以來(lái)的情況證明，國際信用評級機構存在嚴重的信用問(wèn)題。中國的評級機構還在初級階段，應借地方債發(fā)行的機會(huì )，抓緊注重加強獨立性公平性的品牌建設，逐漸建立債券評級的權威性。
公平評級是地方債利率價(jià)格形成的重要信息依據之一。尤其是，強化評級機構不對地方政府發(fā)債網(wǎng)開(kāi)一面的公信力規則，是地方債市場(chǎng)健康發(fā)展的至關(guān)重要的環(huán)節。否則“發(fā)債定價(jià)機制由試點(diǎn)省(市)確定”的權力，會(huì )使地方債可能都按照AAA級別低成本發(fā)行，人為掩蓋風(fēng)險。市場(chǎng)利率價(jià)格的形成需要信息對稱(chēng)，招標報價(jià)需要對影響債券利率的各種因素有全面了解。在市場(chǎng)制度不完善的債券市場(chǎng)上，地方債發(fā)行需要伴隨評級機構的成長(cháng)。地方政府的信用級別不應與中央政府擔保的債券具有同樣的信用等級，換句話(huà)說(shuō)，地方債不應都具有AAA信用級別，發(fā)行利率不應被“�。ㄊ校┐_定”為低利率高融資規模，而應是全面對稱(chēng)各地方政府的信用信息的“市場(chǎng)利率”。這里的關(guān)鍵是，評級機構應是獨立的和超脫利益方。如此，才會(huì )有公平的評級，也才能對地方政府發(fā)債行為和債務(wù)使用行為發(fā)揮相應的約束和監督作用。
中國近年來(lái)其實(shí)也有很多非常重要的變革，因為結果不盡如人意而引發(fā)許多對改革本身的質(zhì)疑。筆者的觀(guān)察發(fā)現，這不是因為改革本身有什么問(wèn)題，而是在“執行過(guò)程”中出了毛病。因為執行部門(mén)的失職和失誤，或者由于利益群體的干擾，改革被誤入歧途而結果面目全非。衷心希望討論多年的地方債發(fā)行不要在操作環(huán)節被扭曲，因為地方債發(fā)行與其他變革不同之處在于，假如操作過(guò)程“失誤”，不僅將帶來(lái)發(fā)行“失敗”的結果，而且完全可能引發(fā)中國改革開(kāi)放以來(lái)的首次經(jīng)濟危機。因此，筆者以為，地方債的試點(diǎn)，一定要試點(diǎn)出一整套防范風(fēng)險、避免危機的制度安排后才能推廣。而推廣也絕不能是簡(jiǎn)單的放寬審批范圍，而是要伴隨相對完善的風(fēng)險制度框架下的地方債運行規則的嚴格執行，健全所有地方發(fā)債主體的問(wèn)責機制。
中國地級以上地方債務(wù)已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億，如果加上縣級政府可能1萬(wàn)億左右的債務(wù)，推算應在12萬(wàn)億左右。在總量上，我國的政府債務(wù)仍然在國際公認的安全線(xiàn)以?xún)�，但其中的隱性壞賬水平卻萬(wàn)不能忽視。如果不能強化地方債的預算硬約束，不加強市場(chǎng)各方的監督，地方債完全可能演變成與土地財政一樣的急功近利的短期融資行為，那對整體中國經(jīng)濟來(lái)說(shuō)等于變相放出了一群資金不被管束的脫韁野馬，后果就不堪設想了。
