為控制地方政府債務(wù)問(wèn)題蔓延，決策層已采取多項控制措施。比如，允許融資平臺貸款經(jīng)批準展期一次；上海、浙江、廣東、深圳4地獲國務(wù)院批準開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，同時(shí)，財政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》。此舉可理解為解決中國地方政府債務(wù)問(wèn)題的又一制度性建設，雖不能藥到病除，但畢竟是可喜進(jìn)步。
2008年以來(lái)，中國地方政府債務(wù)問(wèn)題快速累積，杠桿率快速提高。為應對國際金融危機，在企業(yè)和家庭減少開(kāi)支的情況下，政府主動(dòng)采取逆周期政策，主動(dòng)提高杠桿率，本無(wú)可厚非。但中國地方政府債務(wù)的問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的負債，而是過(guò)度負債。中央政府在2008年推出的4萬(wàn)億刺激政策中，就需地方政府配套1.2萬(wàn)億資金，從審計情況看，地方政府負債自2008年以來(lái)增加了5萬(wàn)多億元，甚至超過(guò)了刺激政策總規模。
綜合分析本輪中國地方政府債務(wù)的演進(jìn)狀況，我們認為，本輪地方政府債務(wù)問(wèn)題以債務(wù)延期、經(jīng)濟溫和增長(cháng)和全面資產(chǎn)負債表膨脹方式解決的概率較高，而以通脹失控、經(jīng)濟硬著(zhù)陸和危機方式終結的風(fēng)險比較小。
本輪中國地方政府債務(wù)問(wèn)題解決，應采取措施，標本兼治。從治標之方來(lái)看，首要問(wèn)題是控制通貨膨脹。應明確一點(diǎn)，償還地方政府債務(wù)絕不是依靠政府所投資項目本身的收益，否則這個(gè)項目本身就是直接與民爭利。地方政府的償債能力需要通過(guò)改善總供給，推動(dòng)較快的名義經(jīng)濟增長(cháng)速度和政府收入或者說(shuō)綜合財力增長(cháng)速度來(lái)加以保障。
其次，規范地方政府行為。一方面，規范地方政府融資行為，抑制地方債務(wù)進(jìn)一步的增長(cháng)，降低地方政府債務(wù)的累積風(fēng)險。從實(shí)踐看，這方面的措施比較有效，地方政府債務(wù)余額增速明顯下降；另一方面，還要規范地方政府還債行為。本著(zhù)“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱走”的原則，明確還債責任。不按規則負責還債的地方會(huì )受到比較嚴厲的“懲罰”。
第三，銀行貸款展期。鑒于經(jīng)過(guò)審計大多數地方政府債務(wù)確實(shí)用于基礎設施等民生建設，中央政府會(huì )承認這些債務(wù)的合法性。同時(shí)，因地方政府平臺公司為減少利息負擔，多采用“短貸長(cháng)投”的方法，借入一年期貸款做長(cháng)期投資使用。為避免平臺公司短期貸款集中到期違約，基本的做法是：債務(wù)合法化，短期貸款展期為長(cháng)期貸款，但明確加上每半年一次還本付息的緊箍咒。與銀行債務(wù)展期性質(zhì)相近的解決措施還包括允許地方政府發(fā)行更多的地方政府債券，甚至是境外人民幣債券。但目前看，在國內買(mǎi)債的主體可能還是銀行，此舉只是在銀行資產(chǎn)負債表內部的變化，但期限可能因此延長(cháng)。有鑒于此，我們認為決策層允許上海、浙江、廣東、深圳4地開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)是可喜的制度性創(chuàng )新和進(jìn)步，但當前并非救治方案中的關(guān)鍵。
從治本之策來(lái)看，從根本上解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，遏制地方政府的過(guò)度負債沖動(dòng)需要體制改革。本輪改革的內容包括：首先，改變現行體制對地方官員片面追求經(jīng)濟增長(cháng)的激勵，使地方政府由經(jīng)濟增長(cháng)型政府轉變?yōu)楣卜⻊?wù)型政府；其次，推行財政體制改革，明確一級政權有一級事權。該級政府該做什么，財政上的支出責任有哪些，做到不重不漏。擁有與事權匹配的一級財權，為事權提供財政基礎。一級政府通過(guò)編制一級預算確定收支來(lái)源及用途，經(jīng)人大審批，并接受監督，接受績(jì)效考核和問(wèn)責。一級政府擁有一級產(chǎn)權并據此建立舉債權，但要納入預算管理。當然，中國的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區，無(wú)法再“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，推進(jìn)的難度可想而知。究竟是采取自上而下主動(dòng)式的改革，還是采取舊模式無(wú)以為繼爆發(fā)危機被動(dòng)式的改革，尚不得而知。
應該說(shuō)，中國地方政府債務(wù)問(wèn)題以債務(wù)危機和系統性金融風(fēng)險方式終結的概率較小，但“中國病”的治療還是不可避免會(huì )有后遺癥。
中央財政政策和貨幣政策的空間可能受到限制，特別是貨幣政策。為控制通脹，需要采取收緊的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續和還本付息負擔又不能過(guò)緊，特別是不能簡(jiǎn)單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩定貨幣供應數量和信貸占GDP比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。
地方債問(wèn)題不可避免對私人消費和投資產(chǎn)生擠出效應。具體表現在：通過(guò)擠占貸款額度擠出投資和消費。為控制通貨膨脹，央行不得不重新祭起信貸規�？刂频氖侄�，但地方政府貸款中的相當部分是不能違約只能展期的，所以會(huì )通過(guò)銀行的信貸配給擠出企業(yè)投資和家庭消費；推高名義利率。地方政府的過(guò)度負債和開(kāi)支推高通脹和名義利率，增加借貸成本，對投資和消費產(chǎn)生擠出效應；加重家庭和企業(yè)的納稅負擔。政府的國內債務(wù)是“自己欠自己”，最終不論是地方政府自行還貸還是中央財政救助，“羊毛出在羊身上”，還債的始終是納稅人。地方政府目前欠債越多，未來(lái)家庭和企業(yè)納稅負擔越重。
地方債不斷出現負面消息對資本市場(chǎng)造成沖擊。政府債務(wù)問(wèn)題本來(lái)就難以快速解決，俄羅斯和巴西債務(wù)問(wèn)題的解決從爆發(fā)開(kāi)始到解決都需要3-5年。而且與發(fā)達國家的國債相比，中國地方政府債務(wù)涉及更復雜的利益博弈，信息更加不透明，加之銀行貸款這種債務(wù)形式所具有的強外部性，要較其他國家更為復雜�？梢灶A計，中國地方政府債務(wù)問(wèn)題同樣難以一了百了，會(huì )持續對資本市場(chǎng)帶來(lái)負面影響。
