標本兼治解決地方債問(wèn)題
2011-10-28   作者:謝亞軒(招商證券研究發(fā)展中心)  來(lái)源:中國證券報
 
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  為控制地方政府債務(wù)問(wèn)題蔓延,決策層已采取多項控制措施。比如,允許融資平臺貸款經(jīng)批準展期一次;上海、浙江、廣東、深圳4地獲國務(wù)院批準開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn),同時(shí),財政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》。此舉可理解為解決中國地方政府債務(wù)問(wèn)題的又一制度性建設,雖不能藥到病除,但畢竟是可喜進(jìn)步。

  地方債需標本兼治

  2008年以來(lái),中國地方政府債務(wù)問(wèn)題快速累積,杠桿率快速提高。為應對國際金融危機,在企業(yè)和家庭減少開(kāi)支的情況下,政府主動(dòng)采取逆周期政策,主動(dòng)提高杠桿率,本無(wú)可厚非。但中國地方政府債務(wù)的問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的負債,而是過(guò)度負債。中央政府在2008年推出的4萬(wàn)億刺激政策中,就需地方政府配套1.2萬(wàn)億資金,從審計情況看,地方政府負債自2008年以來(lái)增加了5萬(wàn)多億元,甚至超過(guò)了刺激政策總規模。
  綜合分析本輪中國地方政府債務(wù)的演進(jìn)狀況,我們認為,本輪地方政府債務(wù)問(wèn)題以債務(wù)延期、經(jīng)濟溫和增長(cháng)和全面資產(chǎn)負債表膨脹方式解決的概率較高,而以通脹失控、經(jīng)濟硬著(zhù)陸和危機方式終結的風(fēng)險比較小。
  本輪中國地方政府債務(wù)問(wèn)題解決,應采取措施,標本兼治。從治標之方來(lái)看,首要問(wèn)題是控制通貨膨脹。應明確一點(diǎn),償還地方政府債務(wù)絕不是依靠政府所投資項目本身的收益,否則這個(gè)項目本身就是直接與民爭利。地方政府的償債能力需要通過(guò)改善總供給,推動(dòng)較快的名義經(jīng)濟增長(cháng)速度和政府收入或者說(shuō)綜合財力增長(cháng)速度來(lái)加以保障。
  其次,規范地方政府行為。一方面,規范地方政府融資行為,抑制地方債務(wù)進(jìn)一步的增長(cháng),降低地方政府債務(wù)的累積風(fēng)險。從實(shí)踐看,這方面的措施比較有效,地方政府債務(wù)余額增速明顯下降;另一方面,還要規范地方政府還債行為。本著(zhù)“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱走”的原則,明確還債責任。不按規則負責還債的地方會(huì )受到比較嚴厲的“懲罰”。
  第三,銀行貸款展期。鑒于經(jīng)過(guò)審計大多數地方政府債務(wù)確實(shí)用于基礎設施等民生建設,中央政府會(huì )承認這些債務(wù)的合法性。同時(shí),因地方政府平臺公司為減少利息負擔,多采用“短貸長(cháng)投”的方法,借入一年期貸款做長(cháng)期投資使用。為避免平臺公司短期貸款集中到期違約,基本的做法是:債務(wù)合法化,短期貸款展期為長(cháng)期貸款,但明確加上每半年一次還本付息的緊箍咒。與銀行債務(wù)展期性質(zhì)相近的解決措施還包括允許地方政府發(fā)行更多的地方政府債券,甚至是境外人民幣債券。但目前看,在國內買(mǎi)債的主體可能還是銀行,此舉只是在銀行資產(chǎn)負債表內部的變化,但期限可能因此延長(cháng)。有鑒于此,我們認為決策層允許上海、浙江、廣東、深圳4地開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)是可喜的制度性創(chuàng )新和進(jìn)步,但當前并非救治方案中的關(guān)鍵。
  從治本之策來(lái)看,從根本上解決地方政府債務(wù)問(wèn)題,遏制地方政府的過(guò)度負債沖動(dòng)需要體制改革。本輪改革的內容包括:首先,改變現行體制對地方官員片面追求經(jīng)濟增長(cháng)的激勵,使地方政府由經(jīng)濟增長(cháng)型政府轉變?yōu)楣卜⻊?wù)型政府;其次,推行財政體制改革,明確一級政權有一級事權。該級政府該做什么,財政上的支出責任有哪些,做到不重不漏。擁有與事權匹配的一級財權,為事權提供財政基礎。一級政府通過(guò)編制一級預算確定收支來(lái)源及用途,經(jīng)人大審批,并接受監督,接受績(jì)效考核和問(wèn)責。一級政府擁有一級產(chǎn)權并據此建立舉債權,但要納入預算管理。當然,中國的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區,無(wú)法再“摸著(zhù)石頭過(guò)河”,推進(jìn)的難度可想而知。究竟是采取自上而下主動(dòng)式的改革,還是采取舊模式無(wú)以為繼爆發(fā)危機被動(dòng)式的改革,尚不得而知。

  地方債“后遺癥”難避免

  應該說(shuō),中國地方政府債務(wù)問(wèn)題以債務(wù)危機和系統性金融風(fēng)險方式終結的概率較小,但“中國病”的治療還是不可避免會(huì )有后遺癥。
  中央財政政策和貨幣政策的空間可能受到限制,特別是貨幣政策。為控制通脹,需要采取收緊的貨幣政策;但顧及地方政府的債務(wù)可持續和還本付息負擔又不能過(guò)緊,特別是不能簡(jiǎn)單提高貸款利率。于是,折中的方式就是采取以穩定貨幣供應數量和信貸占GDP比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。
  地方債問(wèn)題不可避免對私人消費和投資產(chǎn)生擠出效應。具體表現在:通過(guò)擠占貸款額度擠出投資和消費。為控制通貨膨脹,央行不得不重新祭起信貸規?刂频氖侄,但地方政府貸款中的相當部分是不能違約只能展期的,所以會(huì )通過(guò)銀行的信貸配給擠出企業(yè)投資和家庭消費;推高名義利率。地方政府的過(guò)度負債和開(kāi)支推高通脹和名義利率,增加借貸成本,對投資和消費產(chǎn)生擠出效應;加重家庭和企業(yè)的納稅負擔。政府的國內債務(wù)是“自己欠自己”,最終不論是地方政府自行還貸還是中央財政救助,“羊毛出在羊身上”,還債的始終是納稅人。地方政府目前欠債越多,未來(lái)家庭和企業(yè)納稅負擔越重。
  地方債不斷出現負面消息對資本市場(chǎng)造成沖擊。政府債務(wù)問(wèn)題本來(lái)就難以快速解決,俄羅斯和巴西債務(wù)問(wèn)題的解決從爆發(fā)開(kāi)始到解決都需要3-5年。而且與發(fā)達國家的國債相比,中國地方政府債務(wù)涉及更復雜的利益博弈,信息更加不透明,加之銀行貸款這種債務(wù)形式所具有的強外部性,要較其他國家更為復雜?梢灶A計,中國地方政府債務(wù)問(wèn)題同樣難以一了百了,會(huì )持續對資本市場(chǎng)帶來(lái)負面影響。

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