如何破解財政年底突擊花錢(qián)頑癥
2011-12-02   作者:胡怡建(上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授)  來(lái)源:東方早報
 
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  年末將至,“財政年底突擊花錢(qián)”一事,再次被推上輿論風(fēng)口浪尖。11月9日,財政部公布月度收支數據顯示,截至10月底,財政收入完成90851.68億元,同期財政支出完成77559.6億元。據此推算,今年全年財政收入將有望完成109022億元,余下的兩個(gè)月中,財政可用支出將高達到3.5萬(wàn)億元,月平均支出15731億元,是財政前10個(gè)月平均支出7755.96億元的202%。因此,財政年底將突擊花錢(qián)已是不爭的事實(shí)。

  一邊是火焰,一邊是海水

  雖然,年年突擊花錢(qián)年年提,但今年重提卻別有一番滋味。因為在今年被稱(chēng)為我國經(jīng)濟最為復雜的一年里,確實(shí)出現了太多反常經(jīng)濟現象,財政反常尤為突出。
  一是經(jīng)濟增速放慢、稅收增長(cháng)加快。今年,國際金融危機陰影依然籠罩,歐美債務(wù)危機進(jìn)一步蔓延、全球經(jīng)濟繼續衰退,國內通貨膨脹抬頭,大量中小民企陷入困境,出口增長(cháng)異常艱難,我國經(jīng)濟增速開(kāi)始放慢。但建立在經(jīng)濟基礎上的稅收,卻出現了超常增長(cháng)。今年前10個(gè)月,全國財政收入90851.68億元,比去年同期增加19951.86億元,增長(cháng)28.1%。其中,稅收收入79634.28億元,同比增長(cháng)26.6%。財政收入增長(cháng)與前三季度國內生產(chǎn)總值320692億元,按可比價(jià)格計算增長(cháng)9.4%,形成了較大反差。
  二是企業(yè)資金緊缺、財政異常寬松。今年,面對日益嚴重的通貨膨脹,我國采取了緊縮貨幣政策。決定貨幣供給的存款準備金率,在2010年6次上調,在由15.5%上調至18.5%基礎上,2011年又6次上調至21.5%,從而創(chuàng )下了從未有過(guò)的歷史最高紀錄。隨著(zhù)存款準備金率節節攀升,貨幣供給日益收緊,貨幣供求矛盾突現,民間借貸市場(chǎng)活躍,市場(chǎng)利率屢創(chuàng )新高。尤其是中小民營(yíng)企業(yè),受困于資金緊張,出現了不少資金斷裂、企業(yè)倒閉、老板逃跑的現象。而前10個(gè)月財政資金卻顯得異常寬松,竟然出現了收支相抵有13292.08億元余款沒(méi)有用完的情形,財政資金寬松與企業(yè)資金緊缺也形成了較大反差。
  三是民企招工冷落、國考報名火爆。2012年國家公務(wù)員考試報名結束時(shí),經(jīng)資格審查合格人數約133萬(wàn)人,整體錄取比例76:1,最熱門(mén)1個(gè)崗位有4616人競爭。從2001年的3萬(wàn)多人報考到今年的133萬(wàn)人報考,十年間猛增近40倍,從而使“國考”成為華夏大地最熱門(mén)考試。然而,與國考報名火爆形成強烈反差的是民企用人告急。 在各種招聘會(huì )上,用人需求最為旺盛的中小民營(yíng)企業(yè)乏人問(wèn)津,一向熱門(mén)的外資企業(yè)也遭遇冷落。首選公務(wù)員、其次進(jìn)大國企,已成為大學(xué)生就業(yè)的常用選擇。
  市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰、學(xué)生自由擇業(yè)無(wú)可非議。但企業(yè)畢竟是創(chuàng )造財富的納稅人,而政府部門(mén)只是消費財富的用稅人,當整個(gè)社會(huì )價(jià)值天平傾向消費財富的用稅人,而不是創(chuàng )造財富的納稅人時(shí),社會(huì )財富和稅收將從何而來(lái)?當共和國的驕子都在算計著(zhù)如何用稅時(shí),社會(huì )又將如何進(jìn)步?

  一邊是預算赤字,一邊是突擊花錢(qián)

  根據我國前10個(gè)月財政收支預測,今年最后兩個(gè)月可用財力3.5萬(wàn)億元,財政支出將不可避免突擊花錢(qián),但這并不表明我國財政財力足夠充裕,錢(qián)已經(jīng)多到花不完的地步,需要突擊來(lái)花。事實(shí)上,我國財政正處于十分尷尬境地,一方面預算收入由于快速增長(cháng)出現較大結余,另一方面由于財政赤字導致債務(wù)大幅增加,突擊花錢(qián)與赤字債務(wù)并存。
  預算部門(mén)為什么突擊花錢(qián)?預算部門(mén)之所以突擊花錢(qián),不能怪部門(mén)干部覺(jué)悟,只能說(shuō)明財政體制存在缺陷。
  首先是我國財政管理體制存在缺陷。由于我國實(shí)行以收定支、收支掛鉤的財政體制,財政支出完全取決于收入,收入多的可以多用,收入少的只能少用。當我國今年財政收入出現了未曾預料的快速增長(cháng),前10個(gè)月增長(cháng)竟高達28.1%,而年初預算增長(cháng)僅為8%,也就是說(shuō)超增長(cháng)約20%,大致相當于16600億元超收資金等待使用,財政支出前低后高,前緊后松,年終突擊花錢(qián)也就順理成章。
  其次是預算管理制度存在缺陷。在年初制定預算時(shí),如果對全年經(jīng)濟發(fā)展、財政收入增長(cháng)缺乏科學(xué)、合理估計,預算和預算執行結果之間就會(huì )出現較大差異。但令人詫異的是每年預算執行結果總是大于預算,如今年財政收入預算增長(cháng)8%,而實(shí)行執行是結果前10個(gè)月竟高達到28%。這種實(shí)際執行結果超預算增長(cháng)的情形,同政績(jì)考核有一定關(guān)聯(lián),我們習慣上已將預算執行結果超預算視為政績(jì),而將預算執行結果小于預算視為問(wèn)題。另外,預算支出需經(jīng)人大審議通過(guò),而超預算增長(cháng)支出無(wú)須經(jīng)人大審議,政府對超預算增長(cháng)在使用上更具自由裁量權,這也是造成實(shí)際執行超預算增長(cháng),需要突擊花錢(qián)來(lái)完成預算執行的重要原因。
  最后,我國預算核撥方式存在缺陷。我國現行用款單位部門(mén)預算實(shí)行基數法,按上一年度部門(mén)支出來(lái)核定下一年度部門(mén)收入。這就使得年底突擊花錢(qián)成為各預算單位的潛規則,預算單位決不會(huì )讓上一年沒(méi)用完的預算留到下一年。因為按現行預算核定和撥款方式,本年度若有財政節余,不但要全部上繳,而且還會(huì )影響第二年的預算基數,令第二年的預算撥款遭削減。從預算單位來(lái)看,節約自然吃虧,花錢(qián)也就得益。
  政府部門(mén)為什么借債?既然預算部門(mén)年底大手大腳用錢(qián),財政應該很富裕。但我國的情況是政府財政既富又窮。富,是因為隨著(zhù)收入來(lái)源渠道拓寬、收入增速加快,所掌控的財力越來(lái)越大。而窮,則是因為擁有龐大財富的政府同樣債臺高筑。從世界各國現實(shí)情況來(lái)看,無(wú)論是窮國還是富國,都或多或少地負有債務(wù)。因為隨著(zhù)凱恩斯主義盛行,政府調控經(jīng)濟能力增強,福利承諾增多,一旦缺乏約束,就會(huì )引起債務(wù)失控,我國近年來(lái)債務(wù)快速增長(cháng)反映了這種政府主宰經(jīng)濟的趨勢。
  首先,2011年赤字預算9000億元。其中:中央財政收入45860億元,支出54360億元,收支總量相抵,赤字7000億元;地方財政收入81170億元,財政支出83170億元,收支相抵,差額2000億元。中央和地方合計赤字9000億元通過(guò)發(fā)行債券彌補。我國中央財政國債余額限額也由此達到77708億元。
  其次,2011年地方債務(wù)累計余額10.7萬(wàn)億元。2011年6月27日,國家審計署發(fā)布的審計公報顯示,截至2010年底,地方政府債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元。繼審計署公布2010年全國地方政府性債務(wù)情況后,各省市也陸續曬出本地政府性債務(wù)賬單,其中廣東為最高,達7502.96億元。地方債務(wù)結構表明2011年和2012年已進(jìn)入還債高峰期,到期債務(wù)占總債務(wù)規模的43%左右,地方債務(wù)四分之一靠賣(mài)地償還。

  收錢(qián)超預期,用錢(qián)須思量

  面對一邊是經(jīng)濟疲軟、一邊是稅收膨脹,一邊是突擊花錢(qián)、一邊是債臺高筑的異常經(jīng)濟現象,確實(shí)需要反思我們的財政政策,尋找破解財政年底突擊花錢(qián)現象的良藥。收錢(qián)超預算,用錢(qián)須思量。
  首先,思量財政超收用在何處。我們認為,當一個(gè)國家財政收入實(shí)際執行結果超出預算時(shí),不外乎有以下幾種處理方式:
  一是追加預算用于當年開(kāi)支。因為政府總有做不完的事情,不怕錢(qián)太多,只怕錢(qián)不足,有了追加預算就可以辦更多事情,這就是我國現行的做法,確實(shí)有太多民生事情等著(zhù)我們的政府去做。
  二是用于償還當年或歷年債務(wù)本息。從而可以減輕債務(wù)負擔,應對潛在債務(wù)風(fēng)險,避免出現類(lèi)似歐美主權信用危機。如果我們能夠嚴格執行將超預算增長(cháng)收入用于補財政赤字,年底我國財政將會(huì )出現大致6500億元盈余,而不是9000億元的赤字。
  三是作為當年財政結余放到下年度使用。由于無(wú)論中央還是地方年度預算,都是經(jīng)人大審議通過(guò)的法,既然是法就具有法定性和嚴肅性,一經(jīng)確定就不宜變動(dòng)。作為政府部門(mén)只有執行預算的義務(wù),而無(wú)改變預算的權利,任何變動(dòng)須經(jīng)人大審議通過(guò)。為此,作為當年財政結余,放到下年度使用,更符合財政資金使用的法定程序。結余足以說(shuō)明政府部門(mén)履行政府職責的開(kāi)支已經(jīng)夠用,如有可能,應在下一年度對企業(yè)或個(gè)人減稅。在經(jīng)濟不景氣的情況下減稅有利于增加納稅人可支配收入,擴大內需,增加消費,促進(jìn)發(fā)展。
  四是建立預算穩定基金。如需將超預算增長(cháng)收入仍然歸財政使用,一個(gè)可行的選擇是建立萬(wàn)億元以上規模的預算穩定基金,從長(cháng)周期預算考慮,需要以豐補歉,應對歸還債務(wù)以及可能出現的財政危機壓力。
  其次,思量財政體制如何改革。既然我們認定財政年底突擊花錢(qián)是由財政管理體制、預算管理制度和預算撥方式缺陷所致,那么,解鈴還須系鈴人,破解難題在于體制變革。
  我國預算法修正案草案(即將提請全國人大常委會(huì )審議)所確立的科學(xué)性、法定性和公平性原則,理應成為破解年底突擊花錢(qián)財政頑癥的重要法律手段。一是以支定收、節約使用。把按收入決定支出的財政管理體制,改為按履行職責決定支出的財政管理體制,來(lái)促進(jìn)政府轉變職能,節約財政開(kāi)支。二是科學(xué)預算、依法執行?茖W(xué)、準確預計財政收入來(lái)源和支出安排,盡可能減少預算與預算執行差異,對于確立的政府預算依法執行,不因收支變動(dòng)而作調整。三是推零基法、改基數法。把現行按本年度支出作為下一年度收入的預算核定和撥款方式,改為按部門(mén)職能和支出需要核定和撥款,從而避免為爭基數而年底突擊花錢(qián)。

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