改革開(kāi)放以來(lái)，我國的經(jīng)濟增長(cháng)主要是依靠工業(yè)化實(shí)現的。通過(guò)大力推進(jìn)工業(yè)化，特別是大力發(fā)展以出口導向為主的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，我國經(jīng)濟保持了30多年的快速增長(cháng)。當前和今后，我國經(jīng)濟增長(cháng)的動(dòng)力機制需要調整，城鎮化將成為經(jīng)濟增長(cháng)新的動(dòng)力源泉。
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城鎮化是新時(shí)期經(jīng)濟增長(cháng)的發(fā)動(dòng)機 |
改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國經(jīng)濟保持了年均9%以上的快速增長(cháng)，GDP總量躍居世界第二位。我國之所以能取得如此巨大的發(fā)展成就，主要是依靠改革開(kāi)放，調整工業(yè)化戰略，發(fā)展以出口導向為主的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。然而，當前國內外發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，需要相應調整我國經(jīng)濟增長(cháng)的動(dòng)力機制。從國際看，一方面在國際金融危機爆發(fā)后，世界供求結構正在發(fā)生深刻變化，美歐等發(fā)達國家紛紛改變高負債的消費方式，政府縮減財政支出，居民降低消費率提高儲蓄率，由此造成對勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的進(jìn)口需求下降；另一方面，目前世界上一些發(fā)展中國家，如洪都拉斯、越南等，正在利用比我國更加低廉的土地和勞動(dòng)成本，生產(chǎn)與我國相同的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，在美歐市場(chǎng)上對我國產(chǎn)品形成了明顯的替代效應。這給我國繼續依靠投資和出口拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)帶來(lái)巨大的外部阻力。從國內看，我國勞動(dòng)成本不斷上升、土地價(jià)格持續上漲和人民幣升值，導致勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本大幅度增加，贏(yíng)利空間不斷被壓縮，許多勞動(dòng)密集型產(chǎn)品利潤水平極低。
在這樣的國際國內形勢下，加快推進(jìn)城鎮化將成為經(jīng)濟增長(cháng)新的發(fā)動(dòng)機。推進(jìn)城鎮化可以從基礎設施建設和消費品市場(chǎng)擴大兩方面消化大量工業(yè)產(chǎn)品。城鎮化不僅僅表現為城鎮空間的擴展，更重要的是表現為人口的集聚和城鎮人口規模的擴大。實(shí)踐表明，城鎮化率的提高能帶來(lái)人均國民收入的明顯增長(cháng)，由此可顯著(zhù)提高居民購買(mǎi)能力；同時(shí)，大量農民進(jìn)城落戶(hù)后，其消費傾向和消費結構將發(fā)生變化，不僅會(huì )從農產(chǎn)品生產(chǎn)者轉變?yōu)檗r產(chǎn)品消費者，而且會(huì )大量增加工業(yè)品消費。此外，城鎮化還可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整升級。城鎮為技術(shù)研發(fā)和推廣提供了廣闊的支撐平臺，是人力資本提高和知識積累的大熔爐，這為制造業(yè)結構轉型升級創(chuàng )造了條件。同時(shí)，城鎮發(fā)展還可以增加第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性和就業(yè)規模，提高服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構中的比重。
根據國際經(jīng)驗，上中等收入國家的城市化率一般在60%以上。用人均國民收入水平衡量，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)處于上中等收入國家水平，但城鎮化率只有49.95%，還處于中低等收入國家水平。我國城鎮化之所以滯后，現有體制安排和城鎮化發(fā)展模式是重要原因。
“唯GDP論”的發(fā)展模式擠壓了城鎮發(fā)展的空間。在現行財稅體制和政績(jì)考核體系下，城市政府千方百計搞園區開(kāi)發(fā)、招商引資，著(zhù)力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大量公共資源和民間資源被導向產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成城鎮發(fā)展既缺乏公共資源配置，又缺乏民間社會(huì )資源的支持。近年來(lái)，盡管城鎮建設取得很大進(jìn)展，但真正能帶來(lái)人口深度城鎮化的公共服務(wù)和公共設施建設并不多見(jiàn)。
城鄉二元體制制約著(zhù)進(jìn)城農民遷移落戶(hù)。一方面，農民轉化為市民的能力被削弱。在城鄉二元土地制度安排下，農民從土地征占轉讓中獲得的收益十分有限，加上農民工與城市居民同工不同酬，導致農民在土地非農化和人口非農化過(guò)程中失去了本應歸屬自己的一部分發(fā)展資本，無(wú)形中削弱了他們進(jìn)城落戶(hù)的能力。另一方面，農民進(jìn)城落戶(hù)的門(mén)檻被抬高。在城鄉二元體制下，城鎮居民在教育、醫療、住房、就業(yè)、養老以及社會(huì )救助等方面享受較高福利待遇，農村居民的基本社會(huì )保障和基本公共服務(wù)則十分有限。受既有體制限制，農民即使進(jìn)城也很難獲得市民身份，無(wú)法在教育、醫療、住房、就業(yè)、養老、社會(huì )救助等諸多領(lǐng)域享受與城鎮居民同等的待遇。生存和發(fā)展的高成本制約著(zhù)農民工向城鎮正常轉移，城鎮化進(jìn)程因此受到阻滯。
城鎮發(fā)展模式不利于推進(jìn)城鎮化。我國現有的城鎮發(fā)展模式不利于集聚人口。第一，“以大管小”的城鎮化模式對人口向城鎮集聚存在不利影響。在現有城鎮管理體系下，公共資源和公共權力集中在直轄市、省會(huì )城市，同時(shí)國家給予許多優(yōu)惠政策扶持這些城市發(fā)展。借助這些有利條件，大城市發(fā)展越來(lái)越快、越來(lái)越好。人口因此過(guò)度向大城市集中，造成大城市擁擠不堪，迫使城市政府進(jìn)一步強化戶(hù)籍、教育、醫療、住房、就業(yè)、養老等方面的管理，阻止人口向大城市遷移。同時(shí)，中小城市和小城鎮在被忽視以及公共資源和公共權力上移的情況下，基礎設施條件差，公共服務(wù)不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本高，因而人口集聚的動(dòng)力不足。第二，城鎮分散式發(fā)展，基礎設施和公共服務(wù)難以形成城市群效應，降低了城鎮對人口的吸納能力。在現有體制條件下，我國各級城市（鎮）基礎設施建設和公共服務(wù)體系構建是獨立進(jìn)行的，相互之間缺乏必要的規劃和聯(lián)系。一方面，大城市高標準建設的基礎設施和公共服務(wù)體系，不能對中小城市（鎮）形成輻射和帶動(dòng)效應；另一方面，中小城市（鎮）很低的基礎設施和公共服務(wù)供給能力，使得它們難以同大城市在功能上對接，造成人口不能在城市之間實(shí)現梯級轉移，城鎮化在集聚人口方面無(wú)法發(fā)揮城市群聯(lián)動(dòng)效應。
要使城鎮化真正成為我國經(jīng)濟增長(cháng)的新動(dòng)力，必須加快體制改革，破除制約城鎮化推進(jìn)的制度和政策障礙。
協(xié)調工業(yè)化與城鎮化的關(guān)系，促使更多公共資源投入城鎮發(fā)展。應改革創(chuàng )新干部考核機制，將城鎮化率以及城鎮公共基礎設施和公共服務(wù)情況作為重要考核指標，改變地方領(lǐng)導干部過(guò)于注重發(fā)展工業(yè)項目的激勵機制。鼓勵各級政府將公共資源投入向基礎設施建設、公共服務(wù)體系構建等方面傾斜，以增強城鎮的人口承載能力。
改革排斥農民進(jìn)城落戶(hù)的城鄉二元體制。從長(cháng)期看，應改革城鄉二元戶(hù)籍制度，逐步推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化。在具體思路上可以考慮建立全國統一開(kāi)放的人口管理機制，構建有利于人口流動(dòng)、可轉移接續的社會(huì )保障體系，方便農民工身份轉換。從近期看，中小城市和鎮應加快戶(hù)籍制度改革步伐，放開(kāi)農民工進(jìn)城落戶(hù)的政策條件；大城市應根據實(shí)際情況，允許有固定住所、穩定職業(yè)、穩定收入來(lái)源的農民工轉為市民。同時(shí)，廢除針對農民工的歧視性體制安排，在建立和完善農民工社會(huì )保障、社會(huì )救助等制度的基礎上，逐步推進(jìn)城鄉居民在社會(huì )保障和基本公共服務(wù)方面的均等化和一體化。
積極推進(jìn)土地制度改革。土地是農民生存和發(fā)展的重要資本。規范土地征占用、促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉，應充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用。應改革土地征占用辦法，嚴格界定公益性和非公益性用地界限，不斷縮小公益性征地范圍。同時(shí)，不同類(lèi)型的土地交易都應按市場(chǎng)規則進(jìn)行。應逐漸將農民培育成為土地市場(chǎng)交易主體，積極研究農民集體建設用地直接參與土地市場(chǎng)交易的辦法。進(jìn)一步完善土地流轉政策，按照依法自愿有償原則，鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權。應積極探索耕地、草地承包經(jīng)營(yíng)權抵押辦法，允許農民將承包經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行抵押。改革農村宅基地制度，在對農民實(shí)行“一戶(hù)一宅”政策基礎上，積極探索農村宅基地交易市場(chǎng)化辦法，允許農村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉讓。應進(jìn)一步規范各級政府在土地交易中的行為，限制地方政府“借地生財”。政府不能替代市場(chǎng)也不能包辦市場(chǎng)，而應著(zhù)力健全土地法規，支持中介組織發(fā)育，加強監督監管，維護土地市場(chǎng)的公正性和公平性。
轉變城鎮發(fā)展模式，促進(jìn)人口集聚。首先，城鎮發(fā)展要從“以大管小”轉向以大帶小。應通過(guò)改革將公共資源和公共權力協(xié)調用于不同規模的城鎮發(fā)展，特別是在資金配置、行政許可、土地占用、財稅政策、金融信貸、進(jìn)出口、吸引外來(lái)資本、基礎設施建設等方面，應考慮和照顧中小城市和鎮的發(fā)展需要�？煽紤]將國家公共資源配置適當向中小城市和鎮傾斜，支持其加強基礎設施建設，構建公共服務(wù)體系，以增強其人口承載能力。其次，大中小城市和鎮之間在基礎設施建設、公共服務(wù)體系構建、產(chǎn)業(yè)布局等方面應進(jìn)行統一規劃、科學(xué)建設。大城市應打破行政壁壘，按照區域一體化和發(fā)展城市群的思路，將基礎設施和公共服務(wù)不斷向周邊中小城市和鎮延伸，形成以大帶小效應。同時(shí)中小城市和鎮需要在相應方面積極與大城市對接，在區域空間上與大城市形成梯級功能結構，為人口流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉移創(chuàng )造條件。
