近年來(lái)，我國環(huán)保工程技術(shù)加強，資金投入增長(cháng)，政策約束更為嚴格，但水資源治理低效，流域水污染嚴重，尤其是體制機制不健全，成為加劇我國水資源緊張的主要原因之一。因此，探索我國流域水污染治理困境的制度性出路，可能在于超越地方行政分割體制，探索并完善參與共治的治理新模式。
一、現行流域水污染治理制度存在塊塊分割和分散管理等弊端，不利于不同利益主體集體行動(dòng)
流域水污染治理是典型的準公共物品，地方行政分割體制強化了地方利益，與準公共物品的屬性相悖，這是我國流域水污染治理低效的體制性原因。主要表現在以下三個(gè)方面：
一、地方政府客觀(guān)存在自利化傾向，流域水污染屬地化治理原則使它們更多地考慮地方利益的得失；二、地方政府對水資源的分散化管理造成部門(mén)職能的沖突。例如，區域和行業(yè)在水資源開(kāi)發(fā)、利用等方面的決策分散，地下水、地表水和云水資源的管理部門(mén)分散，農業(yè)、工業(yè)、居民生活用水管理分散，水管理決策執行權分散在政府領(lǐng)導、技術(shù)人員和專(zhuān)職管理人員之間，部門(mén)分割還在相當程度上造成“環(huán)保不下河、水利不上岸”的管理窘境；三、流域水資源管理權分散在不同的行政部門(mén)，流域管理機構則被限定在分散性的特定區域（如重要河段、邊界河段和交叉河段）和特定標準（如取水許可限額）之內承擔水管理職能，難以通過(guò)宏觀(guān)徑流調節來(lái)應對流域水質(zhì)的波動(dòng)。
在地方行政分割體制條件下，流域內不同利益主體難以通過(guò)集體行動(dòng)以實(shí)現共同利益，這是因為流域承載的規模經(jīng)濟總量足夠大時(shí)，以流域為載體的各個(gè)主體如政府、市場(chǎng)、公民以及團體等就會(huì )因為各自利益的理性考慮而陷入集體行動(dòng)的困境。進(jìn)一步說(shuō)，行政分割體制條件下流域水污染治理還存在著(zhù)邊際成本上升的趨勢，越往下游治理成本越呈現邊際遞增。地方行政分割程度越高，流域水污染治理失效的后果越嚴重，其治理成本越大。
流域水污染治理的準公共物品屬性，在本質(zhì)上要求政府、市場(chǎng)和公民個(gè)體都能夠發(fā)揮治理的主體作用，而不能依靠任何單一的運作方式。不改變各自為政的地方分治思路，僅通過(guò)強化的屬地管理、嚴格的排污收費、污染配額的削減，以及改進(jìn)治理技術(shù)、增加資金投入等措施，難以擺脫流域水污染治理低效的結局。
二、參與共治是超越地方行政分割的流域水污染治理體制創(chuàng )新，可促進(jìn)不同利益主體集體行動(dòng)
筆者通過(guò)田野調查，獲得三則相對成功案例，它們各自孕育著(zhù)我國流域水污染治道變革和制度創(chuàng )新的因素。
江蘇贛榆縣和山東莒南縣在聯(lián)合治理龍王河流域水污染過(guò)程中，兩縣政府間形成經(jīng)常性的聯(lián)席會(huì )議制度，兩地環(huán)境監察人員建立了聯(lián)合督察機制。江蘇和浙江兩省在協(xié)商治理瀾溪塘流域水污染過(guò)程中，雙方地方政府建立了市縣鎮三級互動(dòng)，發(fā)揮了政府間合作的優(yōu)勢和主導作用，社會(huì )公眾和團體對經(jīng)濟項目的環(huán)境評價(jià)實(shí)現了至關(guān)重要的參與權、知情權和話(huà)語(yǔ)權。江蘇、浙江和上海在共同治理太湖流域水污染過(guò)程中，建立了多級政府之間的信息披露制度、行政監察制度和聯(lián)席會(huì )議制度，政府、市場(chǎng)和社會(huì )公眾都能參與共治，水利、環(huán)保、財政、農業(yè)等部門(mén)都能聯(lián)動(dòng)合作。
龍王河、瀾溪塘、太湖3個(gè)流域水污染治理案例，初步顯示了制度探索和創(chuàng )新帶來(lái)的活力，是一種參與共治機制。一是克服了各個(gè)地方政府自利化的傾向，強調流域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)；二是摒棄了一個(gè)地方政府的單邊行政模式，強調多個(gè)地方政府之間的協(xié)同和合作；三是脫離了經(jīng)濟權重決定話(huà)語(yǔ)權大小的傳統游戲，強調地方政府依靠行政力權威構建平等的對話(huà)平臺，在信息對稱(chēng)基礎上通過(guò)談判、協(xié)商達成共識和合作；四是突破了在單一政府模式框架內謀劃頂層設計的思路，強調政府、市場(chǎng)和自治組織等都是共同參與流域水污染治理的主體力量。
三、探索流域水污染的參與共治制度，可以堅持循序漸進(jìn)、因地制宜、均衡激勵的原則
實(shí)行參與共治，應該更多地表現為強制性、人為設計、漸進(jìn)式的制度變遷模式。嚴重的流域水污染治理形勢緊迫，制度變遷需要更多地由政府權威和強制力來(lái)推動(dòng)，而不是一般誘致性引導所能達到目的；制度創(chuàng )新的激勵不夠充分，制度變遷需要更多的人為設計來(lái)規范，而不能任由其自發(fā)演進(jìn)和貽誤時(shí)機；現存地方行政分割體制已經(jīng)造成治理制度固化和利益關(guān)系的復雜化，流域治理中的不同利益主體經(jīng)常出現零和博弈的困局，參與共治在現有模式基礎上不可施以激進(jìn)化的簡(jiǎn)單手段。
參與共治的案例多發(fā)生在我國經(jīng)濟相對發(fā)達的小流域地區，而大流域治理的參與共治機制形成困難但意義重大。在經(jīng)濟相對發(fā)達地區，流域系統相對較小，水資源非常緊缺，治理投入較有保障，公民法治精神濃厚，共同利益容易形成，基層政府往往具有政策創(chuàng )新的動(dòng)力。相反，大流域內的不同利益主體的共同利益不易形成，它們在集體行動(dòng)中容易陷入困境。只有在對流域內地方政府的制度激勵中，考核地方政府政績(jì)時(shí)切實(shí)做到環(huán)境質(zhì)量“一票否決”，堅決扭轉違法成本過(guò)低的窘迫，并在相鄰地區實(shí)施環(huán)境效益財政轉移支付制度，大的流域水污染治理才有可能形成參與共治的集體行動(dòng)。
參與共治的活力來(lái)自于對各個(gè)參與主體實(shí)施均衡激勵，要進(jìn)一步構建善治的政府、有效率的市場(chǎng)及公民自主參與的機制。首先，國家要加強對地方政府綠色經(jīng)濟指標的考核，從宏觀(guān)上更多地考慮促進(jìn)地區經(jīng)濟增長(cháng)和流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。其次，任何企業(yè)都必須對自身的環(huán)境外部性負責，科技型企業(yè)可利用國家節能減排政策機遇，生產(chǎn)適合本流域水污染治理的環(huán)境裝備。第三，充分利用聽(tīng)政于群眾、問(wèn)計于專(zhuān)家等協(xié)商民主形式，爭取公眾對參與共治方案的支持。
參與共治在強調地方政府責任的同時(shí)引入了市場(chǎng)、社會(huì )公眾和社會(huì )組織等多主體力量，是我國流域治理制度性重構。參與共治落實(shí)到普遍操作層面上，可考慮在跨行政區的流域水污染嚴重地區真正建立常設性協(xié)商治理委員會(huì )。
四、從制度變遷的意義上看，參與共治對改善我國水量分配和水能開(kāi)發(fā)困局同樣具有借鑒作用
參與共治對改善我國水量分配和水能開(kāi)發(fā)困局同樣具有制度借鑒作用。在我國流經(jīng)多個(gè)省市的大型流域，長(cháng)期存在著(zhù)地區和行業(yè)之間的水量分配不合理，按比例分配水量的傳統思路表面上符合優(yōu)先占用定制，實(shí)際上造成了水資源的低效率利用，還容易加劇下游地區用水緊張和流域水污染程度。在小水電開(kāi)發(fā)熱中，突擊上馬、密集布局、徑流引水等亂象迭出，全然不顧河流上下游、左右岸和干支流等相關(guān)地區的利益訴求，給社會(huì )治理和生態(tài)環(huán)境系統造成了巨大沖擊。參與共治機制強調在地方政府權威強制力基礎上多主體協(xié)商治理，其適用對象不僅局限于流域水污染治理，可以考慮根據不同情況加以調整修正，使之成為我國水資源治理的普遍機制。
質(zhì)量、數量和能量構成流域水資源三位一體，流域水污染防治、水量分配和水能資源開(kāi)發(fā)構成了我國水資源治理的主要內容。中國水資源治理關(guān)乎生態(tài)安全、經(jīng)濟增長(cháng)、糧食安全、公共衛生、社會(huì )穩定和外交戰略等諸多方面，在國家發(fā)展總體布局中應該上升為國家戰略�？紤]到水資源本身的特征和規律，很有必要加強其治理的安全應急體系和能力的建設。與此同時(shí)，若能在政府機構改革中設置國家水資源治理委員會(huì )，作為水資源保護、開(kāi)發(fā)、利用和水污染治理的權威協(xié)調機構，將強化政府部門(mén)之間的集體行動(dòng)。
總的來(lái)說(shuō)，中國流域水污染治理的理性選擇是從地方分治走向參與共治。參與共治著(zhù)眼于流域社會(huì )利益主體之間、人與人之間的關(guān)系互動(dòng)，其理論和實(shí)踐探索或可促進(jìn)人與自然的和諧，促進(jìn)現代社會(huì )治理理念的深化和進(jìn)步。
