溫家寶總理在12月27日召開(kāi)的中央農村工作會(huì )議上指出，推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農民的土地財產(chǎn)權，分配好土地非農化和城鎮化產(chǎn)生的增值收益�？偫肀硎�，要精心設計征地制度改革方案，加快開(kāi)展相關(guān)工作，明年一定要出臺相應法規。
　　這可能是總理第一次公開(kāi)從城鎮化產(chǎn)生的增值收益角度來(lái)談保護農民的土地財產(chǎn)權。以往國務(wù)院和各部委雖然每年都要下發(fā)文件保護農民權益，但業(yè)內人士都知道，如果在現有法律框架下保護農民權益，那么農民注定是一個(gè)被城市化所拋棄的群體：若嚴格依照法律規定，在征地過(guò)程中農民所能獲得的補償將極其有限——《土地管理法》第47條規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。
　　因此，總理這一次強調要“出臺相應法規”來(lái)保護農民的土地財產(chǎn)權，顯然值得期待。那么如何讓農民分享土地在非農化和城鎮化產(chǎn)生的增值收益？改變現有建設用地的供應模式是一個(gè)非常直接的辦法。在現有二元土地模式下，集體土地無(wú)法直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，只能通過(guò)被征收為國有土地的方式，才能進(jìn)入建設用地市場(chǎng)。這樣做的一個(gè)結果就是政府壟斷了建設用地的一級市場(chǎng)，而農民與土地的城市化收益無(wú)關(guān)。一旦集體用地可以直接入市，那就意味著(zhù)農民可分享土地的非農化和城鎮化所產(chǎn)生的收益。
　　這樣的建議已有很多人提及，毫無(wú)疑問(wèn)，這是一個(gè)解決思路。但如果只解決農地的入市問(wèn)題，恐怕對于農民土地財產(chǎn)權利的保護沒(méi)有多大改進(jìn)，甚至某種情況下還可能激化矛盾——不是農民和政府，而是農民和集體之間的矛盾。這是因為，中國土地的弊病并不僅在于集體土地不能作為建設用地，同時(shí)在于集體所有的農地制度在很大程度上已成為激化農民之間、農民和集體之間矛盾的導火索，正如《村民圍毆“釘子戶(hù)”，在于個(gè)人集體分不清》一文（載12月23日早報A23版）所指出的，“厘清集體經(jīng)濟組織和個(gè)人的權利界限”是防止今后產(chǎn)生類(lèi)似糾紛的關(guān)鍵點(diǎn)。
　　這是因為在現有補償制度下，誰(shuí)該獲得征地補償這個(gè)問(wèn)題都是含混不清的。一談及征收補償，絕大多數人都會(huì )下意識認為，征地補償款應給予失地農民。但從法律上來(lái)看，問(wèn)題并不那么簡(jiǎn)單�！锻恋毓芾矸ā返�47條對農地征收的補償費用列出了具體細目，即土地補償費、安置補助費、地上附著(zhù)物補償費和青苗補償費。但這些費用歸誰(shuí)所有，如何分配？按《土地管理法實(shí)施條例》第26條規定：“土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著(zhù)物及青苗補償費歸地上附著(zhù)物及青苗的所有者所有�！�
　　同時(shí)，該如何在集體經(jīng)濟組織內的土地所有權人和使用權人之間分配土地補償費？對此，法律規定混沌一片，各地做法也并不一致。有些省份規定農民可以獲得補償款，而且明確了村集體和農民的分配比例；也有規定村集體是補償主體的；但更多省份則如《土地管理法實(shí)施條例》那樣，并沒(méi)有直接規定土地使用權人和所有權人的分配比例。正是由于法律的不盡詳細，導致在征收補償款分配過(guò)程中，村民和村民之間、村民和村集體之間糾紛不斷，甚至還會(huì )產(chǎn)生誰(shuí)是集體經(jīng)濟成員之類(lèi)的紛爭。
　　之所以會(huì )有這些糾紛，更重要的原因在于，目前的很多集體經(jīng)濟，在集體和個(gè)人、個(gè)人和個(gè)人之間的權利義務(wù)界限上，存在模糊不清現象。集體經(jīng)濟，究其性質(zhì)，是一種身份權利，是個(gè)人基于集體身份而享有的權利；而現代社會(huì )的民事權利，絕大多數是一個(gè)“去身份”的契約權利。身份權利的一個(gè)重要特征就是要維護一定的穩定性，只有其成員相對固定時(shí)才可以進(jìn)行劃分，但現代社會(huì )的流動(dòng)恰又與此發(fā)生矛盾：一個(gè)已出嫁的村民還具有原有集體經(jīng)濟組織成員的身份嗎？這并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的加減問(wèn)題，是涉及農村集體經(jīng)濟和其成員之間的權利界限的問(wèn)題。
　　過(guò)去我們已聽(tīng)說(shuō)過(guò)很多村莊因為土地征收而引發(fā)村民之間的糾紛，以及因分配土地補償款而產(chǎn)生各種假離婚等現象，這些問(wèn)題之所以呈現，都可以在目前權利界限混沌上找到原因。
　　如果說(shuō)提高農地征收補償標準是從增量角度考慮農民的土地財產(chǎn)權利，那么明晰集體和農民之間的權利界限，就是從存量視角分析農民的土地財產(chǎn)權。所以我們建議，為了減少農民和農民、農民和集體之間的因征收補償款引發(fā)的糾紛，不妨對集體經(jīng)濟組織進(jìn)行再改革——無(wú)論是股份制還是合作制，都是一個(gè)可以探尋的思路。