有關(guān)建立存款保險公司的建議由來(lái)已久。隨著(zhù)金融市場(chǎng)化改革的不斷深入，以及由2008年金融危機引發(fā)的對宏觀(guān)金融審慎問(wèn)題的關(guān)注，存款保險制度再一次被推到了中國金融體制改革的前臺，并屢屢被提出討論。筆者認為，中國建立存款保險制度，需優(yōu)先考慮銀行體系集中度、金融市場(chǎng)化程度、監管體系、道德風(fēng)險四大問(wèn)題。
所謂存款保險制度，是由符合條件的各類(lèi)存款性金融機構集中起來(lái)建立的保險機構或一種保險機制，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金。當成員機構發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，存款保險機構向其提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序。
真正意義上的存款保險制度始于20世紀30年代的美國。聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）于1934年正式成立，并開(kāi)始實(shí)行存款保險，以避免擠兌，保障銀行體系的穩定。
當然，簡(jiǎn)單地從存款保險制度在美國及其他一些國家的成功運用，就推論中國有必要建立起這種制度，多少會(huì )顯得有些缺乏說(shuō)服力。作為一種制度安排，存款保險機制的有效性嚴格地依賴(lài)于其所處的更大的制度環(huán)境，而且存款保險本身也可能產(chǎn)生一些新的風(fēng)險和問(wèn)題。因此，在具體實(shí)施之前，還有必要對存款保險制度所涉及的問(wèn)題進(jìn)行探討。
第一，銀行體系的集中度問(wèn)題。作為保險制度的一種，存款保險制度也要遵循保險的基本原理，即大數原則。當參與保險的主體數量眾多，且相互之間具有較高獨立性時(shí)，保險機制才具有真正意義上的風(fēng)險分擔功能。這意味著(zhù)只有在銀行數量眾多，且業(yè)務(wù)相對分散和獨立的情況下，存款保險機制才能充分發(fā)揮作用。美國早期的銀行體系正符合這一要求。由于單一銀行法的限制，在相當長(cháng)的時(shí)間里，美國銀行機構數量都維持在10000家以上，直到上世紀90年代末，隨著(zhù)對銀行跨州設立分支機構的限制放松，美國銀行業(yè)機構的數量才逐漸降低到目前的7436家。除數量眾多外，美國銀行業(yè)的集中度也較低，前25家最大銀行的資產(chǎn)占比只在40%左右。
而對比中國的情況，按照中國銀監會(huì )公布的數據，截止到2011年三季度末，我國商業(yè)銀行機構包括大型商業(yè)銀行5家，股份制商業(yè)銀行12家，城市商業(yè)銀行147家，農村商業(yè)銀行85家，農村合作銀行223家，農村信用社2,646家，郵政儲蓄銀行1家，外資法人銀行機構37家。另外，已開(kāi)業(yè)村鎮銀行537家�？倷C構數量約在3500家左右。在集中度方面，最大5家國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)規模占全部銀行業(yè)比重就已接近50%，凈利潤占比超過(guò)60%。
總體上說(shuō)，中國銀行業(yè)的數量雖不算少，但集中度要遠高于美國，絕大部分的銀行資產(chǎn)掌握在少數幾家全國性銀行手中。而全國性銀行可以無(wú)需借助外部的保險機制，僅僅是通過(guò)自身資產(chǎn)結構的調整，就可以有效地分散行業(yè)風(fēng)險和抵御風(fēng)險。而另一方面，這些大銀行如果出現問(wèn)題，單憑有限的保險資金，也難以對其形成有效的救助。
第二，金融市場(chǎng)化程度的問(wèn)題。對金融市場(chǎng)化的理解主要在于風(fēng)險承擔的市場(chǎng)化，即銀行機構破產(chǎn)、退出的成本由市場(chǎng)而不是由政府來(lái)承擔。在政府承擔風(fēng)險的情況下，以市場(chǎng)為基礎的存款保險機制顯然沒(méi)有什么存在的必要。
在美國銀行業(yè)的發(fā)展歷史上，銀行破產(chǎn)倒閉司空見(jiàn)慣，特別是在金融危機時(shí)期，一年內倒閉銀行的數量達到幾百家。在這些破產(chǎn)事件中，絕大多數的成本都由市場(chǎng)來(lái)承擔和化解，由此也產(chǎn)生了對存款保險制度的需求。
在我國，截止到目前，銀行破產(chǎn)、重組的案例還不算多，而由銀行破產(chǎn)給儲戶(hù)造成損失的事例至今為止沒(méi)有發(fā)生過(guò)。政府承擔了絕大部分的損失和成本，當然在銀行牌照仍然稀缺以及經(jīng)濟環(huán)境良好的背景下，政府為支付這些損失所付出的成本到目前為止都變成了盈利。但不管怎樣，政府兜底的行為，讓銀行儲戶(hù)在主觀(guān)上并沒(méi)有對存款保險制度的需求。而且，在存款利率受到管制的背景下（這在一定程度上形成了儲戶(hù)對銀行的補貼），再要求儲戶(hù)為銀行的風(fēng)險提供保費，其公平性也有待進(jìn)一步的討論。
第三，監管體系的問(wèn)題。存款保險公司往往要求被保險的銀行按照一定的標準和規定開(kāi)展業(yè)務(wù)，以確保其穩健經(jīng)營(yíng)。在美國，聯(lián)邦存款保險公司、美聯(lián)儲以及貨幣監理署共同構成了銀行監管體系。其監管范圍與另外兩家機構雖有一定重疊，但更多的是一種互補的關(guān)系。在美聯(lián)儲和貨幣監理署主要負責聯(lián)邦注冊銀行監管的情況下，聯(lián)邦存款保險公司則將監管范圍擴展到了在各州注冊的銀行機構，由此形成了完善的多層次的銀行監管體系。
與美國不同，中國的《商業(yè)銀行監督管理法》將監管權明確賦予了中國銀監會(huì )，其職責范圍已經(jīng)覆蓋了全部的銀行業(yè)機構，并不存在美國曾經(jīng)存在過(guò)的監管真空問(wèn)題。在這種情況下，存款保險公司如果以一個(gè)監管部門(mén)出現，不僅不符合現有法律的規定，也可能給我國的銀行監管工作造成一定的混亂。
第四，道德風(fēng)險問(wèn)題。道德風(fēng)險問(wèn)題是存款保險制度所有的一個(gè)根本缺陷。一方面，存款保險制度的存在使存款者風(fēng)險意識下降，特別是在利率市場(chǎng)化實(shí)現以后，他們就可能不顧銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，將錢(qián)存到愿意支付最高存款利息的銀行；另一方面，商業(yè)銀行的風(fēng)險約束機制也會(huì )弱化，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中就可能為追求高額利潤而過(guò)度投機，而讓政府來(lái)承擔最終的風(fēng)險。在美國過(guò)去的經(jīng)歷中，人們已經(jīng)多次看到了道德風(fēng)險的危害。在中國的存款保險制度建設中，同樣會(huì )存在類(lèi)似的道德風(fēng)險。當然，相對美國而言，我國主要銀行都由國家（或國有企業(yè)）控股，因此，私人股東利用存款保險所提供的公共安全網(wǎng)來(lái)過(guò)度投機的程度要相對小得多。但是，考慮到地方政府對地方小銀行的經(jīng)營(yíng)行為有著(zhù)很大的影響力，存款保險制度是否會(huì )助長(cháng)地方政府的道德風(fēng)險，還是一個(gè)很值得關(guān)注和探討的問(wèn)題。
通過(guò)前述的幾點(diǎn)，筆者對中國存款保險制度建設提出如下幾點(diǎn)看法。第一，和美國相比，存款保險制度在中國所能發(fā)揮的作用有限，因此不能過(guò)分強調存款保險制度對于中國銀行體系整體穩定的重要性。政府的隱性擔保仍是整個(gè)銀行體系運行的基石，應將存款保險制度視為對原制度的補充而非替代，否則可能蘊含一定風(fēng)險。相關(guān)的方案應有更系統的研究和考慮。
第二，從道理上講，小銀行應該是存款保險制度的主要參加者，大型銀行沒(méi)有參加該制度的必要，因為存款保險制度不足以覆蓋這些系統重要性銀行的破產(chǎn)風(fēng)險。但這樣會(huì )產(chǎn)生幾個(gè)問(wèn)題：一是公平性問(wèn)題。保費要求會(huì )提高銀行的成本，大銀行如果不參加，會(huì )使本來(lái)就弱勢的小銀行在競爭中處于更加不利的地位，進(jìn)而還會(huì )對小銀行的主要客戶(hù)（地方中小企業(yè)）產(chǎn)生不利的影響；二是在沒(méi)有國有大銀行參與的情況下，保險基金的數量會(huì )相對有限，其賠付能力也會(huì )大打折扣；三是該制度的推出（如果只是用顯性的存款保險制度來(lái)替代原有的隱形政府擔保），反倒有可能強化公眾對小銀行的不信任。在缺乏利率等競爭手段的情況下，完全有可能形成對小銀行的流動(dòng)性沖擊。諸如此類(lèi)的風(fēng)險，還需進(jìn)一步的研究和討論。
第三，如果以地方小銀行作為存款保險的主要參加者，而這些小銀行的重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)又不可避免地會(huì )受到地方政府的影響的情況下，一個(gè)不能回避的問(wèn)題就是，如何劃清中央政府和地方政府的責權關(guān)系。具體而言，就是在賠付權集中的存款保險制度中，如何合理地規定地方政府的權利和責任，而這些規定是否又能得到地方政府的支持，目前我們還不得而知。
第四，應弱化存款保險制度的監管屬性。在現有的法律框架下，我國已經(jīng)建立起了由銀監會(huì )主導的統一的監管體系，并不存在需要填補的監管真空。如果過(guò)分追求存款保險機構的監管功能，可能會(huì )產(chǎn)生監管體系的重復建設，給銀行的經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)不必要的干擾。更具體一點(diǎn)，即使最終建立起了存款保險制度，那么，存款保險機構與現行監管部門(mén)之間的協(xié)調合作仍是需要認真加以思考的問(wèn)題。
需要提醒的是，提高銀行體系的穩定性是建設存款保險制度的最終目標，如果無(wú)助于這個(gè)目標的實(shí)現，存款保險也就失去了其存在的基礎 。在設計具體的方案時(shí)，我們應該始終牢記這一點(diǎn)。