今年地方政府的日子注定不好過(guò)。繼財政部先后攜手水利部、教育部、住建部下發(fā)文件對地方財政使用情況做出“細致”指導后，另一個(gè)沖擊力更大、影響面更廣的政策正在到來(lái)。據國內媒體報道，長(cháng)達60年的“預算外資金”可能在2012年成為歷史。有財稅系統有關(guān)人士透露，“去年因為各省市有所不同，有些做到了全部納入，有些還沒(méi)有。但今年全國范圍都將要求做到全部納入。這意味著(zhù)全部財政收支都將納入預算盤(pán)子中，預算外資金正式成為歷史。這是歷史上的第一次�！�
　　所謂預算外資金，是指未納入財政預算管理的各種財政性資金，包括行政事業(yè)性收費、主管部門(mén)集中收入和其他預算外收入三種類(lèi)型。據北京大學(xué)平新喬教授統計，1995～1999年的預算外膨脹主要源自于稅費，1999年后則主要來(lái)自地方政府的土地財政收入。那么，預算外收入到底有多少呢？以2009為例，當年財政部公布的財政收入為68476.9億元，但據學(xué)界測算，全口徑政府收入達到114885.04億元，相差的4.6萬(wàn)億元便是預算外收入，其中包括16116億元社會(huì )保險金、15910.2億元土地出讓金收入等非稅收入。
　　長(cháng)期以來(lái)，預算外收入可謂地方政府的“命根子”。一方面，財權與事權的不平等，讓地方政府承擔了大量支出責任，但預算內的財力實(shí)際上難以支撐。此前有研究指出，地方政府預算外與預算內收入的比率幾乎是預算外與預算內支出比率的兩倍之多�？赡艿慕忉屖�，預算外收入并不完全用于預算外支出，相當比例的預算外收入為預算內項目提供了資金。不過(guò)，將預算外收入的膨脹完全歸結為事權財權不平衡也不妥當。社科院金融所劉煜輝曾表示，地方政府的過(guò)度投資才是很多問(wèn)題的癥結。1994年“分稅制”后，中央與地方財政收入的比例基本穩定在5.5∶4.5。但全國財政收入近八成仍是給地方政府花的。2010年全國財政收入83000億，其中地方直接收入4萬(wàn)億，中央稅收返還33000億，中央財政實(shí)際開(kāi)銷(xiāo)是15900億。資金實(shí)際上都是投向了各種開(kāi)發(fā)項目而非一般預算支出項目。
　　從上述兩點(diǎn)來(lái)看，取消預算外收入，對地方政府將是沉重的打擊。首先是各項支出從此將受到限制，財政資金在不同支出領(lǐng)域騰挪轉換的空間也被急劇壓縮。此前財政部細化地方土地出讓金用于教育和水利的規定，地方政府再難有搞“小動(dòng)作”的機會(huì )。其次是與政績(jì)掛鉤的GDP沖動(dòng)也會(huì )受到遏制，地方官員們短期內恐怕難以適應這種變化。道理很明顯，地方官員的政績(jì)要靠GDP和大項目來(lái)支持，這正是過(guò)去地方官員熱衷于增加預算外收入、大搞基建項目投資的根由。而如今，一切收入都必須納入預算，地方政府如何用錢(qián)都會(huì )受到限制，這顯然是一種拘束。第三，土地出讓金是預算外收入的最大組成部分，長(cháng)期游離于預算監管之外也助漲了地方賣(mài)地的沖動(dòng)，導致土地財政難以終結。盡管預算改革無(wú)法從根本上解決問(wèn)題，但也有助于遏制這一現象。反過(guò)來(lái)，地方自然無(wú)法割舍如此大的一塊蛋糕。此外，對于地方政府來(lái)說(shuō)，很多“福利”也是與預算外收入掛鉤的。各種“小金庫”、額外發(fā)放的津貼、吃喝玩樂(lè )和出國“考察”都有賴(lài)于預算外收入。如果全部納入預算，當然不樂(lè )意了。
　　預算改革是建立公共財政的關(guān)鍵一步，同時(shí)也是政府改革和政治體制改革的關(guān)鍵一步。這實(shí)際上是國內利益集團格局的重構，將會(huì )限制甚至剝奪政府曾有的多種利益和權力。因此，如果能夠徹底將預算外收入納入預算內管理，對地方政府無(wú)異于一場(chǎng)財政革命。