由人力資源和社會(huì )保障部、國家發(fā)改委等七部委制定的《促進(jìn)就業(yè)規劃(2011-2015年)》近日正式發(fā)布。這是我國首部由國務(wù)院批轉的促進(jìn)就業(yè)專(zhuān)項規劃，對“十二五”期間我國就業(yè)工作的順利開(kāi)展，具有重大的指導意義。
　　在該規劃中，明確提出了要堅持把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的優(yōu)先位置，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰略，并將實(shí)施更加積極的就業(yè)政策與財政、金融、產(chǎn)業(yè)等政策相互協(xié)調，形成促進(jìn)就業(yè)的綜合性經(jīng)濟政策體系。因此，如何在具體的宏觀(guān)調控實(shí)踐中，構建實(shí)現就業(yè)優(yōu)先戰略目標的宏觀(guān)調控體系，是一件必要而又緊迫的任務(wù)。
　　早在去年開(kāi)始實(shí)施的“十二五”規劃之中，就提出了實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰略的任務(wù)。作為世界上擁有最多人口和最龐大勞動(dòng)力隊伍的發(fā)展中國家，在國內外經(jīng)濟形勢日益復雜的情況下，將解決就業(yè)問(wèn)題放到宏觀(guān)政策制定和執行的優(yōu)先位置，既符合邏輯也符合中國的實(shí)際國情。具體來(lái)說(shuō)，就業(yè)優(yōu)先戰略來(lái)自國內外兩個(gè)方面的經(jīng)驗總結。
　　先來(lái)看看國外。自從金融危機爆發(fā)以來(lái)，失業(yè)問(wèn)題便成了世界主要發(fā)達國家最為頭痛的難題，也成了解決所有困難的關(guān)鍵因素。根據歐盟發(fā)布的最新數據，歐盟國家去年12月份的失業(yè)人數總數為1650萬(wàn)人,失業(yè)率高達10.4%,這是歐盟國家失業(yè)率最高的一次。其中最為嚴重的是西班牙和希臘,失業(yè)率達到20%左右。美國的失業(yè)率也同樣居高不下，雖經(jīng)一系列的擴張政策刺激，美國的失業(yè)率目前仍保持在8%以上的水平。而且失業(yè)時(shí)間超過(guò)27周的長(cháng)期失業(yè)者數量達到550萬(wàn)人，占總失業(yè)人數的42.9%。
　　龐大的失業(yè)隊伍給歐美各國帶來(lái)了諸多的麻煩，也給宏觀(guān)經(jīng)濟政策制定和執行制造了巨大的障礙。由于政府債務(wù)沉重，為了削減赤字、減輕財政壓力和提高還債能力，政府出臺的一系列緊縮性政策勢必影響到經(jīng)濟增長(cháng)、就業(yè)崗位的增加以及勞動(dòng)者工資福利水平的提高，結果導致政局的動(dòng)蕩和民眾的持續性抗議，一些高負債國家甚至出現了政黨輪替的局面。在促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)以增加就業(yè)崗位與削減財政赤字、減輕政府債務(wù)方面，宏觀(guān)政策普遍陷入了“魚(yú)與熊掌不可得兼”的困境當中。
　　再來(lái)看國內。中國的就業(yè)形勢從總的方面來(lái)看，似乎并不如想像的那么嚴重。長(cháng)期以來(lái)，我國的城鎮登記失業(yè)率基本上都保持在5%以下，登記失業(yè)人數在1000萬(wàn)左右徘徊。不過(guò)，如果按照國際通行的調查失業(yè)率指標測算，那么中國的失業(yè)率可能在7%-8%左右的水平，與當前美國的失業(yè)情況差不多。
　　不僅如此，中國的失業(yè)問(wèn)題表現出幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)。
　　一是結構性失業(yè)問(wèn)題突出。由于戶(hù)籍制度的關(guān)系，城鄉失業(yè)呈現出明顯的不同。在城鎮，由于社會(huì )保障體系較為完善，而且大多數城鎮實(shí)行偏向本地城鎮人口的就業(yè)政策，結果使得大量的農村流動(dòng)人口并未被納入登記調查范圍之內，使得流動(dòng)人口的隱蔽性失業(yè)問(wèn)題一直未能得到真正的重視。
　　二是青年人失業(yè)現象突出。大學(xué)生就業(yè)難是我國當前勞動(dòng)力市場(chǎng)最突出的特點(diǎn)之一。目前大學(xué)生的初次就業(yè)率只有70%左右，也即30%近200萬(wàn)的大學(xué)生一畢業(yè)就面臨著(zhù)失業(yè)的風(fēng)險。
　　三是就業(yè)質(zhì)量低下。崗位不穩定、跳槽頻繁、工資低、工作環(huán)境差，這些因素使得中國的勞動(dòng)力市場(chǎng)始終處在一種脆弱的狀態(tài)。各種各樣的問(wèn)題如勞資沖突、農民工用工難、大學(xué)生就業(yè)難等，幾乎都與此相關(guān)。
　　在宏觀(guān)層面上，就業(yè)問(wèn)題本身就是一種經(jīng)濟問(wèn)題和社會(huì )問(wèn)題。沒(méi)有就業(yè)數量的擴張和就業(yè)質(zhì)量的提高，經(jīng)濟社會(huì )就不可能有持續穩定的發(fā)展。因此，宏觀(guān)經(jīng)濟政策必須緊緊圍繞這個(gè)中心來(lái)展開(kāi)。我國就業(yè)市場(chǎng)出現的種種問(wèn)題，與傳統的經(jīng)濟發(fā)展方式以及宏觀(guān)政策的偏差有直接的關(guān)系。
　　首先，粗放型的發(fā)展方式在擴大就業(yè)的同時(shí)，抑制了就業(yè)質(zhì)量的提高。粗放型發(fā)展方式的一個(gè)重要特點(diǎn)是勞動(dòng)力密集。毫無(wú)疑問(wèn)，改革開(kāi)放以來(lái)，這種發(fā)展方式在轉移吸納我國數以?xún)|計的農村剩余勞動(dòng)力方面功不可沒(méi)。
　　但隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的不斷發(fā)展，粗放型的發(fā)展方式越來(lái)越不適應改善就業(yè)質(zhì)量、實(shí)現體面就業(yè)的要求。一些企業(yè)過(guò)度依賴(lài)廉價(jià)勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢，使得勞動(dòng)者的工資水平長(cháng)期得不到實(shí)質(zhì)性的提高，工作環(huán)境惡劣，社會(huì )保障不健全�？梢哉f(shuō)，“用工荒”很大程度上就是農民工對低工資、惡劣生產(chǎn)環(huán)境投的“反對票”。
　　其次，產(chǎn)業(yè)政策的偏差阻礙了擴大就業(yè)能力發(fā)揮。改革開(kāi)放以來(lái)，我國的產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生了很大的變化，總體上而言，是第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數大幅下降，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數基本穩定，第三產(chǎn)業(yè)則有了較大的提高。但與經(jīng)濟增長(cháng)相比，我國的產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化目標依然遠未實(shí)現。
　　第三產(chǎn)業(yè)是公認的吸納就業(yè)能力最強的產(chǎn)業(yè)，但自改革開(kāi)放以來(lái)的30多年里，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度在大多數的年份里都要比第二產(chǎn)業(yè)慢。特別是2008年年底開(kāi)始實(shí)行4萬(wàn)億經(jīng)濟刺激計劃以來(lái)，第二產(chǎn)業(yè)的增速就一直快于第三產(chǎn)業(yè)的增速，其中2009年快0.6個(gè)百分點(diǎn)，2010年擴大到2.7個(gè)百分點(diǎn)，2011年差距則為1.7個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)占比僅有40%左右，這比發(fā)達國家普遍60%以上的比重明顯偏低。第三產(chǎn)業(yè)的相對滯后成為影響擴大就業(yè)的主要因素。
　　不僅如此，重化工業(yè)的過(guò)度發(fā)展也是我國產(chǎn)業(yè)結構“重型化”的一個(gè)標志。一般而言，輕工業(yè)的就業(yè)吸納能力要比重工業(yè)強。但近些年來(lái)，重工業(yè)的發(fā)展速度明顯高于輕工業(yè)，比如2011年，重工業(yè)增加值比上年增長(cháng)14.3%，輕工業(yè)增長(cháng)13.0%，前者比后者要高出1.3個(gè)百分點(diǎn)。
　　再次，民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展滯后，與其就業(yè)“主陣地”的身份嚴重不符。目前，以民營(yíng)經(jīng)濟為主體的中小企業(yè)解決了全國75%以上的就業(yè)率，而國有和大型企業(yè)只占25%左右�？墒�，民營(yíng)經(jīng)濟的發(fā)展困境已經(jīng)成了其繼續擴大就業(yè)的掣肘。僅以民營(yíng)經(jīng)濟面臨的融資難為例，在一系列緊縮政策的打壓下，大多數的民營(yíng)企業(yè)無(wú)法獲得足夠的銀行貸款，不得不轉向風(fēng)險極高的民間借貸。事實(shí)上，繼上世紀九十年代末期國有企業(yè)大規模改制后，如今民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)不善和突然倒閉是引發(fā)集體性失業(yè)和群體性勞資沖突的主要根源。
　　最后，收入分配政策的缺陷是勞動(dòng)者工資水平不能與經(jīng)濟增長(cháng)同步的主因。
　　有一部分觀(guān)點(diǎn)認為，造成我國勞動(dòng)者工資和社會(huì )福利保障水平不高的原因，主要在于企業(yè)雇主的貪婪和剝削。但事實(shí)上，這種解釋也許只能說(shuō)明其中一小部分根由。工資水平取決于企業(yè)的盈利能力，對目前我國許多企業(yè)而言，企業(yè)的盈利水平大多不太樂(lè )觀(guān)，微利企業(yè)比比皆是。企業(yè)的盈利水平低，為職工漲工資就成了一句空話(huà)。當然，我國企業(yè)盈利能力不高的原因有很多，比如自主創(chuàng )新能力不足導致的競爭力弱、生產(chǎn)效率不高且損耗嚴重等，但也與沉重的稅費負擔不無(wú)關(guān)系。
　　因此，構建實(shí)現就業(yè)優(yōu)先戰略目標的宏觀(guān)政策體系，必須充分考慮到各項經(jīng)濟政策之間的相互協(xié)調和配合，以促進(jìn)就業(yè)為衡量政策效果的主要評價(jià)指標。在宏觀(guān)經(jīng)濟政策上，要選擇有利于擴大就業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)格局，形成經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構調整與擴大就業(yè)良性互動(dòng)的長(cháng)效機制。
　　第一、在財政政策上，要實(shí)行更加有利于就業(yè)擴大的財政保障政策。主要應該包括如下要點(diǎn)：其一，應盡快實(shí)行全面的減稅政策，增強實(shí)體經(jīng)濟的活力和居民的消費能力。目前，我國對部分企業(yè)（如小微型企業(yè)）實(shí)行的是減免稅費等定向寬松的財政政策，應進(jìn)一步擴大減稅的范圍，在一定時(shí)期內實(shí)行大規模的減稅政策。
　　國外的經(jīng)驗證明，減稅是有效刺激經(jīng)濟增長(cháng)、擴大消費和投資的主要措施。至于部分人擔心減稅會(huì )影響國家的財政收入，并增加主權債務(wù)的風(fēng)險，其實(shí)這只是一種誤解，根據美國經(jīng)濟學(xué)家拉佛的理論，高稅率由于壓制了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，因而未必會(huì )帶來(lái)高的財政收入；反之，低稅率由于能夠鼓勵企業(yè)和勞動(dòng)者更高的生產(chǎn)熱情，因此更可能帶來(lái)更多的稅收總額。
　　第二，在貨幣政策上，增強對擴大就業(yè)具有明顯效應的產(chǎn)業(yè)的支持力度。在當前階段，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)仍具有重大的戰略意義，也是實(shí)體經(jīng)濟的主要組成部分，金融機構應千方百計地為其解決各種融資問(wèn)題。對第三產(chǎn)業(yè)以及小微型企業(yè)、自主創(chuàng )業(yè)企業(yè)等，應采取更加積極主動(dòng)的優(yōu)惠扶持政策，激發(fā)他們的生產(chǎn)活力，支持符合條件的商業(yè)銀行發(fā)行專(zhuān)項用于小型微型企業(yè)貸款的金融債。
　　目前，擴大直接融資的渠道，允許符合條件的小微型企業(yè)上市融資正成為證券市場(chǎng)的一項重要任務(wù)�？梢詤⒄諊�外創(chuàng )業(yè)板股票的發(fā)行規則，小微型企業(yè)的相關(guān)上市公司即便是業(yè)績(jì)虧損，甚至沒(méi)有實(shí)際業(yè)務(wù)，只要是具備盈利前景，公司信息公開(kāi)透明，就可以允許其上市融資。
　　第三，在產(chǎn)業(yè)政策上，要避免重化工業(yè)過(guò)度發(fā)展傾向，將鼓勵第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策落在實(shí)處。重化工業(yè)固然是工業(yè)化和現代化過(guò)程中必不可少的環(huán)節，但過(guò)度發(fā)展重化工業(yè)不僅對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不利，也不利于就業(yè)的進(jìn)一步擴大。由于重化工業(yè)需要大量的資本投入，而且由于生產(chǎn)技術(shù)水平不高，往往帶來(lái)了重復建設、資源浪費、環(huán)境污染等其他負面影響。要改變“唯GDP論”的錯誤思維，大力發(fā)展與民生密切相關(guān)的輕工業(yè)。加大對第三產(chǎn)業(yè)的投資力度，扭轉第三產(chǎn)業(yè)投資在全社會(huì )固定資產(chǎn)投資中占比逐年下降的趨勢。
　　第四，在收入政策上，大力提高勞動(dòng)者收入水平，放棄低工資、低福利的生產(chǎn)方式。低工資、低福利制度也許會(huì )帶來(lái)一些短期利益，但并不利于企業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展。相反，經(jīng)驗證明，提高工人工資、改善職工福利待遇，才是穩定職工隊伍、增強企業(yè)凝聚力的有效做法。政府除了通過(guò)法律手段如提高最低工資標準、打擊拖欠工資行為等措施外，還應該加大轉移支付的力度，完善社會(huì )保障制度，努力提高勞動(dòng)者的就業(yè)質(zhì)量。