編者按
當前，經(jīng)濟轉型的國內外環(huán)境都在發(fā)生一些新變化。面對這些新變化，政府這只手在哪些領(lǐng)域應該“忙”起來(lái)，在哪些領(lǐng)域應該“閑”下來(lái)，必須重新審視和定位。
從國內看，經(jīng)濟轉型環(huán)境有兩個(gè)值得重視的變化。一是經(jīng)濟發(fā)展的要素條件正在或將要發(fā)生新的變化，主要是指成本上升和要素組合變動(dòng)。經(jīng)過(guò)30多年的高速增長(cháng)，勞動(dòng)力、土地、礦產(chǎn)資源等這樣一些經(jīng)濟增長(cháng)的基礎要素成本都在上升，傳統行業(yè)及其增長(cháng)方式的利潤空間已經(jīng)逐漸變小。人口老齡化日趨明顯，加上儲蓄率在逐步下降，過(guò)去長(cháng)期支撐經(jīng)濟增長(cháng)的高投資模式將難以為繼。二是經(jīng)濟增長(cháng)面臨的國內輿論環(huán)境在發(fā)生變化，信息傳播和社會(huì )評估十分活躍�；ヂ�(lián)網(wǎng)、微博、博客等新媒體，把經(jīng)濟轉型不到位的許多信息都第一時(shí)間公布出來(lái)。此外，學(xué)術(shù)界和社會(huì )團體組織的與經(jīng)濟轉型有關(guān)的各類(lèi)評估也相當活躍。還有一些社會(huì )調研機構都在不斷地發(fā)布與經(jīng)濟轉型有關(guān)的評估結果。盡管這些結果不能決定各地干部的升遷，但是它能形成一種輿論環(huán)境，逼著(zhù)政府進(jìn)行反思，進(jìn)而推動(dòng)政府加快轉變職能。
從國際環(huán)境看，也有兩個(gè)重要的變化：一是國際金融危機帶來(lái)的沖擊和我國應對氣候變化的主動(dòng)承諾。對這一輪國際金融危機的原因、影響和教訓，可從不同的角度進(jìn)行反思，如,政府與市場(chǎng)的關(guān)系，金融創(chuàng )新與金融監管的關(guān)系等等。也就是說(shuō)，面對國際金融危機的沖擊，我們要清醒地看到自己存在的不足，我國的經(jīng)濟轉型步伐必須要加快，政府相關(guān)的職能必然也要加快轉型。我國提出到2020年單位GDP的碳排放比2005年要下降40%至45%，這是我們主動(dòng)承諾的減排義務(wù)。然而這個(gè)承諾對我國經(jīng)濟轉型又是一個(gè)壓力，例如“十二五”時(shí)期單位GDP的碳排放就要下降17％，這個(gè)約束性指標與我國的減排承諾是有內在聯(lián)系的。在實(shí)施中還有一些具體問(wèn)題需要研究，減排的約束性指標分配到各個(gè)省應當是多少，如何區別不同省情，怎樣才能完成？這確實(shí)會(huì )對政府轉型帶來(lái)新的考驗。二是全球經(jīng)濟格局深刻調整，市場(chǎng)重心可能發(fā)生轉移。我國現在面臨的外部經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了重大變化，傳統的出口工業(yè)面臨激烈競爭，原有的市場(chǎng)份額有可能會(huì )重組。我國面臨著(zhù)全球經(jīng)濟格局所發(fā)生的深刻調整和市場(chǎng)重心的轉移，逼迫我們加快轉變粗放的出口增長(cháng)方式，進(jìn)而要求政府加快轉變涉外經(jīng)濟管理職能。在這種背景下，需要進(jìn)一步反思對政府、市場(chǎng)、社會(huì )三者關(guān)系的認識。曾經(jīng)比較流行的觀(guān)點(diǎn)主張建立“小政府、大市場(chǎng)、大社會(huì )”，現在看可能是不夠準確的。比如公共服務(wù)，當前,社會(huì )大眾對公共服務(wù)的需求遠遠超過(guò)過(guò)去任何時(shí)候，在這個(gè)時(shí)候強調公共服務(wù)領(lǐng)域實(shí)行“小政府”是否合適？如果依靠“大市場(chǎng)”，在公共服務(wù)的提供方面，市場(chǎng)是可以起作用的；但市場(chǎng)再大也代替不了政府的公共服務(wù)職能，最終平衡公共利益、實(shí)現社會(huì )正義，不可能靠市場(chǎng)。再說(shuō)“大社會(huì )”，社會(huì )領(lǐng)域的許多事情無(wú)疑需要發(fā)達的社會(huì )組織、基層群眾自治、民主參與來(lái)處理，政府無(wú)疑也需要依托它們，創(chuàng )新社會(huì )治理模式，但是分散的社會(huì )再大也替代不了政府的社會(huì )管理職能。所以，要依托活躍的市場(chǎng)和廣泛的社會(huì )參與，建設有限的政府、有效的政府和有責的政府。
對政府和市場(chǎng)作用進(jìn)行再思考是非常必要的。
第一，中國經(jīng)濟增長(cháng)和發(fā)展方式轉型的主體仍然是企業(yè)和市場(chǎng)。經(jīng)濟轉型或經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變是政府倡導的，但不等于說(shuō)政府就是主體，可以包攬一切。正確的理解應當是：調結構、促創(chuàng )新、推轉型都要以市場(chǎng)為基礎，政府重在以法律、規劃和政策來(lái)引導。
第二，應該完善市場(chǎng)信息和準入規則，推進(jìn)市場(chǎng)制度的創(chuàng )新，加強風(fēng)險監管。市場(chǎng)存在著(zhù)信息不對稱(chēng)和規則不完善的問(wèn)題，存在壟斷和風(fēng)險失控的危險，而單靠市場(chǎng)本身是解決不了這些問(wèn)題的。因此,政府應當加強反壟斷、信息公開(kāi)、市場(chǎng)準入和退出等制度建設，維護競爭秩序，促進(jìn)市場(chǎng)體系健康發(fā)育。尤其是對發(fā)育很不完善的金融市場(chǎng)，既要強化風(fēng)險監管，也要推進(jìn)金融創(chuàng )新，以適應經(jīng)濟轉型和大量小型微型企業(yè)發(fā)展的需要。
第三，可考慮大幅度減少微觀(guān)經(jīng)濟指標的審批，強化公益性的規制。所謂公益性規制，是指維護公共利益的規則和實(shí)施，也可以叫做社會(huì )性規制或“外部性”規制，實(shí)際上就是盡可能減少經(jīng)濟活動(dòng)的消極外部影響，或將其轉化為積極的外部影響。很長(cháng)時(shí)期以來(lái)，我們習慣于對成本、利潤、規模經(jīng)濟等微觀(guān)經(jīng)濟指標進(jìn)行審批，干預企業(yè)的微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)過(guò)多過(guò)細，這些本應由市場(chǎng)來(lái)篩選。而對涉及公共利益的經(jīng)濟活動(dòng)后果，比如說(shuō)能耗、環(huán)境影響、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、衛生檢疫等方面，政府職能卻非常薄弱。因此,政府亟待加強維護公共利益的職能，完善準入和監管規則，加大監管力度。
第四，可對產(chǎn)業(yè)結構調整進(jìn)行引導，但要慎用部門(mén)選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。我國加入世貿組織后，過(guò)去習慣采用的部門(mén)選擇性產(chǎn)業(yè)政策遇到明顯制約；入世過(guò)渡期結束后，對一些弱勢產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護的傳統政策手段也很難再采用。實(shí)踐證明，對特定產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠和保護并不一定有利于增強其競爭力，而且對其它產(chǎn)業(yè)會(huì )產(chǎn)生歧視。所以，即使是基于扶持“幼稚產(chǎn)業(yè)”的理由而實(shí)施部門(mén)選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，其時(shí)間也不宜太長(cháng)。政府應當盡量采用功能引導性的、對其它部門(mén)都適用的產(chǎn)業(yè)政策，例如人力資源培訓、環(huán)境保護、技術(shù)創(chuàng )新方面的扶持和鼓勵政策，也包括公益性規制的實(shí)施。無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上，選擇某些產(chǎn)業(yè)部門(mén)給予財政補貼、優(yōu)惠貸款和稅收減免等政策扶持，已經(jīng)越來(lái)越不合時(shí)宜。因此，未來(lái)對部門(mén)選擇性的產(chǎn)業(yè)政策應該非常謹慎，要學(xué)會(huì )善于使用功能引導性或普適性的產(chǎn)業(yè)政策。
第五，應當主動(dòng)接受社會(huì )監督，引導輿論，凝聚改革共識。主動(dòng)接受社會(huì )監督，對于政府正確行使經(jīng)濟管理職能、擺正與市場(chǎng)和社會(huì )的關(guān)系，是十分重要的。
政府應當實(shí)行以下幾方面的職能轉變：
第一，政府主要角色要從市場(chǎng)上的運動(dòng)員轉為設計師、監管者和裁判員。設計師是規劃和規則的制訂者�，F實(shí)的市場(chǎng)運行中往往存在規則不清楚或不正確的情況，政府首先應該作規劃和規則的設計者，描繪藍圖，制定正確而清晰的行為規范。然后才有科學(xué)公正的依據去監管，去裁判；對裁判員也要加強監管。
第二，政府公共資源配置由一般的經(jīng)濟建設領(lǐng)域，轉向社會(huì )建設和生態(tài)文明建設領(lǐng)域。自從提出建立公共財政的改革方向以來(lái)，政府掌握的公共資源正在逐步向保障和改善民生、治理和修復生態(tài)環(huán)境方面傾斜，而在一般經(jīng)濟建設領(lǐng)域的配置份額卻逐步下降。這是積極的變化，但是與經(jīng)濟轉型面臨的挑戰相比，公共資源向社會(huì )建設和生態(tài)文明建設的傾斜仍然不夠。因此，政府這只手在一般經(jīng)濟建設領(lǐng)域需要繼續閑下來(lái)，而在社會(huì )建設和生態(tài)文明建設領(lǐng)域要繼續忙起來(lái)，應當有更加積極的作為。
第三，由注重縮小區域經(jīng)濟差距，轉向縮小公共服務(wù)差距。不同地區間的經(jīng)濟差距有許多客觀(guān)制約因素，特別是資源環(huán)境的約束難以突破，政府過(guò)于關(guān)注縮小各地的經(jīng)濟差距，可能違背經(jīng)濟規律，甚至導致反效果。我們在主體功能區的研究和區域經(jīng)濟發(fā)展方面調研了很多地方，深深感到，把政府和社會(huì )的注意力引到縮小經(jīng)濟發(fā)展的差距方面是沒(méi)有出路的。所以，在“十一五”規劃研究過(guò)程中，就提出要調整關(guān)于評估和縮小區域差距的思路，把過(guò)于看重經(jīng)濟發(fā)展差距轉到更加關(guān)注社會(huì )發(fā)展差距上來(lái)。到“十二五”規劃研究時(shí)我們繼續強調這一看法�？s小區域差距的出路在于謀求社會(huì )發(fā)展差距的縮小，公共服務(wù)水平差距的縮小，所以，政府應該在促進(jìn)基本公共服務(wù)水平大體均等方面投入更多精力。
第四，由注重財富的賬面積累，轉向真實(shí)福利水平的提高。表面上看，我國GDP、工業(yè)增加值、利稅、財政收入等賬面財富積累似乎水平很高，但是如果扣除資源過(guò)度消耗和生態(tài)環(huán)境遭到破壞等代價(jià)，人民享有的真實(shí)福利是大打折扣的。政府要推動(dòng)經(jīng)濟轉型取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，就不能被賬面的財富積累所迷惑，而應該在提高人民的真實(shí)福利水平上多想辦法，包括完善政績(jì)考核評價(jià)體系等等。經(jīng)濟發(fā)展方式轉型是否成功或成效大小，最終要以民生是否改善、真實(shí)福利水平是否提高、老百姓是否滿(mǎn)意來(lái)衡量，而不是僅僅看賬面財富是否增加，排位是否提高。
第五，應當由注重物資資本投入，轉向注重人力資源開(kāi)發(fā)和技術(shù)創(chuàng )新�，F在，許多地方熱衷于招商引資，爭取上大項目，努力上大項目，以拉動(dòng)本地經(jīng)濟增長(cháng)，這種行為方式應當改變。要把注意力和公共資源更多地轉向支持人力資源開(kāi)發(fā)，鼓勵技術(shù)創(chuàng )新，為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變提供更好的人力資源和技術(shù)支撐。